国家公务员法》对《国家公务员暂行条例》的1

《国家公务员法》对《国家公务员暂行条例》的发展━━国家公务员法评析━━一、从《国家公务员暂行条例》到《国家公务员法》•1993年，国务院发布并开始实施《国家公务员暂行条例》，它的颁布是为了适应当时对公务员实施管理的需要，标志着国家公务员制度的开端。《国家公务员暂行条例》是根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的行政法规，是一种授权立法。根据我国的立法法规定，授权的立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。2005年4月，历经4年和十余次修改的《中华人民共和国公务员法》经人大常委会通过，并于2006年1月1日开始施行。公务员法颁布后，相应立法事项的授权即被终止。公务员法是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律。它的出台，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。二、国家公务员法颁布的现实意义•1、它是贯彻依法治国方略，实现干部人事依法管理的需要。50多年来，我国的干部人事管理方面出台了众多政策文件，但是法律法规极少，特别是没有一部人事管理总章程性的法律，就这个意义上说，中国干部人事管理是政策管理，而不是依法管理。古人云：治国先治吏，如果我国的干部人事管理都无法实现依法管理的话，依法治国则成为空谈。•2、制定《公务员法》是及时总结十几年推行公务员制度的经验，进一步完善公务员的需要。公务员法的立法正是吸收了十几年来干部人事制度改革的一些经验，在《国家公务员暂行条例》的基础上进一步扩大了公务员的范围，完善了公务员分类管理制度、职位聘用制等，这正是根据我国的实际，在推进公务员制度的建设中积极探索的结果。是对《国家公务员暂行条例》进一步完善和提高，上升为《国家公务员法》是非常适时的。•3、制定《公务员法》是完成全面建设小康社会宏伟目标的需要。邓小平同志曾经说过，中国的事情能不能办好，经济能不能快一点发展起来？国家能不能长治久安？从某种意义来讲，关键在于人。这个关键在于人，就是需要各方面的人才，其中之一就是需要高素质的党政机关人才，党政机关人才在改革开放、在现代化建设中的作用是不言而喻的。《国家公务员暂行条例》显然己难以适应现实发展的需要，更需要一个实施对国家公务员科学而有效管理的综合性法律来保证对国家机关、对党政机关工作人员的管理，维护他们的合法权益，加强监督，这也正是我们制定《公务员法》的目的所在。三、在内容上《国家公务员法》对《国家公务员暂行条例》在四个机制上的突破•一是新陈代谢机制。《公务员法》从公务员队伍的“进口”到“出口”都作出了规定。“进口”严格，“出口”畅通，做到能进能出。•二是竞争择优机制。《公务员法》规定录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用的办法；职务晋升有严格程序；机关内设机构领导职务实行竞争上岗，部分职务可以在社会上公开选拔；对考核不称职的要降职；对工作表现突出，有显著成绩和贡献的个人、集体进行奖励等，体现了优胜劣汰的宗旨。•三是权益保障机制。《公务员法》规定了公务员的8项权利以及申诉控告制度、聘用制公务员的人事争议制度和公务员的工资福利保险制度；明确了不得辞退公务员的4种情形，显现了公务员权益保障的重要性。增加了了公务员的司法救济制度•四是监督约束机制。《公务员法》规定了公务员的9项义务、16条不得违反的纪律，规定了考核制度、惩戒制度、辞退制度、领导人员引咎辞职和责令辞职制度；公务员执行错误的命令，不抵制就要承担责任等作为对公务员严格监督的制度保障。四、《国家公务员法》对《国家公务员暂行条例》的发展•（1）在条款数目上，《公务员暂行条例》共18章，88条，而《公务员法》，亦是18章，107条。共增加了19条。•（2）在具体章目上，《公务员法》将《暂行条例》的“管理与监督”章中的“管理”部分并入了“总则”，将章目改为“法律责任”；将《暂行条例》的“交流”、“回避”合为一章，增加了“职位聘任”一章。同时在逻辑上调整了章节的顺序。•从总体上看，与《暂行条例》相比，主要在三个方面作了补充和完善：一是按照报经中央原则同意的《请示》精神，对几个重大原则问题作了相应调整，如公务员范围、职务与职级的关系等；二是吸纳了十年来干部人事制度改革的一些新成果，如竞争上岗、公开选拔、任前公示、部分职务的聘任制等；三是对现行制度中的个别规定作了必要的调整和完善，如调整考核等次、归并交流形式、完善调任程序等。1.关于公务员的范围。•1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》规定,公务员限于国家行政机关工作人员。中国共产党机关、人大机关、政协机关和各民主党派机关工作人员都是参照管理。•从有利于保持各类机关干部的整体一致性,有利于统一管理,也有利于党政机关之间干部的交流使用出发,此次公务员法扩大了公务员的范围。•公务员法第一章第二条作了明确规定：公务员“是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”它要求必须同时具备三个条件，即一是必须依法履行公职；二是使用国家行政编制；三是由国家财政负担工资福利。据此,现在的范围不仅限于国家行政机关的工作人员,对同时具备依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利这三个条件的人员,都列入了公务员范围。•至于具体有哪些人员将列入公务员范围进行管理,公务员法未一一列举,这将在公务员法的配套法规中具体规定。•公务员法扩大公务员范围,符合我国的实际情况,具有三个有利于：一是有利于维护和发展中国特色社会主义政治体制;符合我国干部人事管理工作特点,二是有利于加强党对机关干部队伍的统一领导;三是有利于干部在不同机关之间进行交流。2.关于公务员职位分类的几个问题•制定《公务员法》对“公务员职位分类”问题的讨论•1993年10月开始实施的《国家公务员暂行条例》的第3章提出了要在公务员中实行“职位分类”，但却并没有在公务员内部划分类别。所有公务员都使用一种管理方式，晋升、工资等都是一个模式，这不利于调动公务员的积极性和科学化管理。因此，《国家公务员法》在制定过程中对公务员的职位分类制度进行了专门研讨。•第一，是否分为政务类与业务类?有学者主张，首先要将政务类与业务类分开。否则，就不是彻底的分类管理。这种观点认为，党的十三大提出：“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员．必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。……业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”•第二，（1）是否将专业技术类职位从综合管理类职位中区别出来?专业技术类职位具有三个显著特点和标志：只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素，是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强。三是技术权威性。这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。（2）是否将行政执法类职位从综合管理类职位中剥离出来?行政执法类职位只存在于履行社会管理与市场监管职能的行政机关中，且只存在于这些行政机关的基层部门中，与综合管理类相比，只有对法律的执行权，而无解释权，出现纠纷时不具备裁定权。与专业技术类比，依照法律、法规处于一线直接对具体的管理对象，进行现场监管、处罚、强制和稽查。第三，如何进行级别设置？当前职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”难以发挥各自的功能。职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能。合理区分职务与级别的功能．是级别设置的基本出发点。•【案例】•根据湖北省国税局的试点安排，枝江市国税局进行的能统改革以个人能力为核心，通过能级考核体系进行综合评价，明确每个人的能力等级，每个能级没有名额限制，并依次享受不同标准的能级津贴。按照设计的方案，枝江市国税局将国税工作职位分为行政执法、专业技术和综合管理三类，每类职位从高到低设置能级一至七级。主要从工龄、学历、任职年限等方面界定每一能级的基本资格条件，符合基本资格条件的就能报考相应级别的能级。对申请能级级别的干部进行能力素质考试、工作业绩考核和资历评价，并量化打分，三者之和形成综合测评分数，达到分数线的人员才可以授予相应能级，享受相应的能级津贴。•按照能级考核的规定，杨锐的工龄已经超过了５年，有大专学历，他具备报考能级六级的资格。申请报名之后，杨锐通过了严格的能力素质考试，工作实绩考核，群众和领导的测评，每一项都量化打分，达到了分数线。经过了７天的公示之后，他被授予了能级六级。“我升级了，这证明了我的工作能力，也肯定了我的工作成绩。”他说，“可是在原来的公务员管理体制下，我除了等待每五年一次名额有限的调级之外，就没有什么盼头了。”•与杨锐一样，税政股股长张开顺也获得了能级六级。工龄十年的小张对公务员管理体制中缺乏激励因素也深有同感：“论资排辈，干好干坏一个样，作为一个年轻人来说，长期这样，就没有了斗志。能级考核给了我们一个全新的激励机制。”【公务员法的相应法条】•第十四条国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。第十五条国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。•第十九条公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。2.关于职位分类•案例评说：公务员法在总结暂行条例实施经验的基础上，明确了分类管理的基本原则和指导思想。规定国家实行公务员职位分类制度。•（1）《国家公务员法》沿袭了《国家公务员暂行条例》，设有将公务员划分为政务类和业务类。（2）公务员法从实际管理需要出发，根据职位的特点、性质、管理需要以及人才成长规律的不同，分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，各个类别采用不同的管理方法。从事专业技术工作的公务员走专业技术职务，为从事专业技术工作的公务员提供了职业发展阶梯，以便吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。行政执法职务的设置，主要体现向基层倾斜的指导思想，解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于加强对一线执法公务员的管理和约束。•对特殊人员，如法官、检察官，他们的义务、权利和管理上的特殊要求由法官法、检察官法进行体现。另外，国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。•（3）在职位分类的基础上对公务员进行分级,这是我国公务员分类制度的又一个特色。依据公务员法规定,公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。其中,职务与工作实绩属于职位因素,德才表现与资历属于品位因素。公务员晋升职务可以带来提升级别,但不晋升职务,可以根据有关规定提升级别。我国公务员管理中设置级别的目的：•案例评说：第一,适应职位分类的需要。从职位分类的角度看,对每一职位应按照其责任大小、工作难易程度分为不同的等级。级别可以作为对不同职位类别公务员进行平衡比较的统一标尺。以职务层次为横轴,以级别为纵轴构成的“坐标系”,可以衡量、标识公务员在基层组织中的地位。•第二,级别也是公务员发展的重要台阶,除了职务晋升以外,级别晋升也是公务员职业发展的一条重要渠道,可以增强公务员的荣誉感。由于机构规格、职数的限制,公务员的职务可能无法晋升,但在同一职务上,公务员可以按照国家规定晋升级别。•第三,确定公务员的报酬的需要。根据本法的规定,公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。设置级别,可以使公务员在不晋升职务的情况下,通过晋升级别提高工资待遇。此外,由于同一职务层次的人员,工作年限、奖励和能力各不相同,级别工资可以体现统一职务层次的人员,工作年限、奖励和