国民政府由党产生

国民政府由党产生，也接受党的指导监督，对党负责。1925年7月1日的《国民政府组织法》第一条规定：“国民政府受中国国民党指导监督掌理全国政务。”这种指导监督主要是由党内专门设立的党政联系机关执行的。党政联系机关，1937年前有政治会议（政治委员会），37年后有国防最高委员会，都在国民党中央执行委员会中设立，均可领导国民政府，其决议可以转由中央执行委员会或直接交政府执行。1928年10月的《训政纲领》第五条规定“指导监督国民政府重大国务之施行由中国国民党中央执行委员会政治委员会行之。”中政会是国民党中央执行委员会设立的政治指导机关，训政时期开始后，被明确为中央党部与国民政府之唯一党政联系机关。国民政府接受中政会的指导监督，即是接受党的指导监督。“国民政府在实施训政计划与方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责。”1931年的政制改革后，由于国民政府主席不负实际政治责任，国民政府不再作为一个整体对党负责，而由行政、立法、司法、考试、监察各院各自对国民党中央执行委员会负责。1943年恢复国民政府主席的职权，修正为国民政府主席对中执委负责，五院院长对国民政府主席负责。国民政府对党负责的原则始终未有根本性变化。党国体制下的党政关系在制度层面上似乎是一种拟制的国会与政府的关系。在西方政治制度中，由选举产生的国会是人民主权的体现。在实行严格三权分立的总统制国家，国会执掌立法权，与总统所掌握的行政权和法院所掌握的司法权分立制衡，国会对政府主要履行的是立法和监督职能；在实行议会内阁制的国家，奉行立法权优越的原则，内阁由国会产生，对国会负责，国会有权对内阁进行不信任投票，要求内阁下台。国会对政府的制约较三权分立制度下更为加强。政府也有权要求解散议会，政府与国会之间的权力依选民的公意而平衡。党国体制下，通过党的权力机关代行政权，国民政府总揽治权的方式，建立了一种拟制的国会与政府的关系。党的权力机关类似于国会，行使立法权，对政府进行监督，国民政府则类似于内阁制政府，国民政府由党产生，接受党的监督，对党负责。但党的控制更严密，党直接决定政府人员任免并介入行政过程的监督，党并且可以依靠党纪控制党员。党国体制中，将党政关系（主要是中央党政关系）拟制为国会与政府的关系，形式上是以党代行人民主权，而将政府由国民产生，和政府对国民负责转化为政府由党产生，对党负责。党国体制下的党政关系与议会内阁制有一定的相似性。整个党治时期（军政时期和训政时期）中国民政府体制曾有多次变更，从广州与武汉国民政府时期到南京国民政府前期（1931年6月以前）国民政府采委员会制，即使设有国民政府主席也只是单纯的会议主席；1931年6月至1931年底，国民政府主席的权力明显提高，合议制渐被放弃；1931年底至1943年9月，国民政府主席成为虚位元首；1943年恢复1931年6月之制。有论者以国民政府主席不负实际责任为近似内阁制而实权主席期间为近似总统制。这种论断只是单就国民政府体系而论，而在党国体制的法律上和事实上，党的中央机关则仍在政府之上，实不可单从国民政府内部权力关系出发而以内阁制或总统制而论。不过党与国民政府的关系就表面看确与国会与政府之关系有相似之处。但是这种拟制和议会内阁制还是有很大的不同，党国体制是以党治国，由党对政府实施控制，议会内阁制则是以民意机关来制约政府。党和议会在组织原则上是不同的，议会由议员组成，议员由人民选举产生，议员之间地位平等；党是一个政治团体，党内是义务制，党员服从组织。党的中央机关代表党领导监督政府，议会则代表人民对政府实行制约。具体制度设计上也有差异，譬如在议会制下，与议会对内阁的不信任权相对的，内阁尚可以要求解散议会，即将内阁和议会的争议付诸民意的裁决。而在党国体制下，则不存在此种解散权，因为党对人民的代表权并非来自选举。在党和政府之间，只有党对政府的制约，没有政府对党的制衡。根本原因是国民党和国民政府不是国会和内阁那样的地位平衡的国家机关，党对政府本质上是领导关系。6、党外无党《建国大纲》和《训政时期约法》均在首条规定“国民政府本革命之三民主义…以建设中华民国”，确立中国国民党的党义为国家的最高纲领，1928年国民党三大通过了《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际与方略案》规定人民必须“服从拥护中国国民党…始获得享受中华民国国民之权利”。因此，党治时期从法理讲只应有中国国民党这一个合法政党，此外不应当有其他政党。因为如果服从拥护国民党自无组织其他政党的必要，如果不服从不拥护国民党，那就无权享受包括自由结社权在内的国民权利，也就无法组织政党。蒋介石说过：“在革命没有成功，三民主义没有实现以前，不能允许再有第二个党派来攻击国民党。”国民党党治时期，没有颁布过政党法也找不到有关政党制度，只有所谓“人民团体组织方案”，人民团体为“农会、渔会、工会、商会、工商同业公会、学生会、妇女会、文化团体、宗教团体、公益团体、自由职业团体及其他经中央核准之人民团体”，且人民团体“须接受党部之指导与协助及政府之监管”。人民团体显然不能涵盖政党组织，因为政党为拥有独立政治主张并以执掌、参与、影响政权为目标之团体，政党除受宪法和法律制约外，不应受其他政党之指导。但是在党治时期，由于“党外无党”的政党制度，其他政党无法取得合法身份，没有明确的法律地位，只能借用人民团体的身份，譬如共产党在参加国民参政会时其法定身份就是“文化团体”。党国体制的“党外无党”，一直到1937年抗日战争爆发，国共第二次合作才发生改变，即为一致抗日，国民党公开承认共产党的合法地位，标志为1937年9月23日蒋介石在庐山发表的《对中国共产党宣言的谈话》。不过这个《谈话》只能算是事实上的承认，并未在法律上赋予中国共产党合法地位。因抗战而开放党禁，只是事实上承认其他党派的存在，并没有赋予其在野党的身份。同时国民党对共产党的承认也是一种权宜之计，1939年召开的国民党五届五中全会通过党务报告决议案，设立防共委员会，1939年4月国民党制定了《防制异党活动办法》，并在此后掀起了三次反共高潮。各党派合法地位问题一直到抗战胜利后，国民党为标榜实行宪政召开国民大会时才得到解决。据王孟平统计，到1947年底以前，中国的政党与政治集团共有66个，这66个政党和政治团体绝大多数成立于抗战胜利后（46个）。而这些政党和政治团体的政纲则以主张民族平等、地方自治和民生政策的为最多，王孟平因此认为这说明三民主义在一定程度上已经成为社会共识。但是这一现象也可以解释为社会民众认为国民党政权并未真正实践三民主义，更进一步的，政党政团只能在与执政党保持某种表面一致的情况下才能存在。事实上，即使是抗战胜利后，各政党政治团体已经公开存在，国民党也仍然不愿将其视为合法的政治力量，在筹备“政协会议”时，中国共产党提出“党派会议”的名称，而国民党则认为各党党员总数不过1000万人，不能代表民意，只能称为“政治咨询会议”，最后折衷的结果才产生了“政协会议”的提法。三、国民地位（一）名义的主权所有者：作为整体存在的国民《中华民国临时约法》规定“中华民国主权属于全体国民。”孙中山说，约法中只有这一句是他的意思。1925年国民党建立广州国民政府（后迁至武汉），1927年成立南京国民政府，主权在民的原则从未废止。1931年，国民党制定《中华民国训政时期约法》，也开宗明义地重申，中华民国主权属于全体国民。但是国民在党国体制下，实际上只拥有名义上的主权所有者的地位，他们并不享有真正的主权所有者的权利。他们无权选择统治者，国民党作为国家的实际统治者，不是国民选择的结果，国民政府是由国民党选任的，对国民党负责，而不是对国民负责。主权最重要的体现是立法权，但国民也与立法权无缘，党国体制中，立法权归属党的权力机关和党所委任的立法院。《训政时期约法》规定国民有创制、复决、选举、罢免的权利，可以认为是主权所有者的权力。但是国民要想行使这些权利，却要经过一个漫长的过程，须到地方自治完成，国民大会召开，制定宪法，国民才能实际行使这些权利。日人杉原泰雄区分了国民主权和人民主权，他认为国民主权是指主权由作为集合概念的国民这一拟制主体来行使的，国民是一个整体的主体，因而不是一个意志主体，为此它必须被代表，且采用的代表制必然是纯粹代表制，即由代表机关全权决定，这种决定被拟制为国民的意志。人民主权的不同之处在于，人民是由单个人组成的，因此是一种主体的结合。这一区分对分析党国体制不无借鉴意义。在党国体制中，国民且不仅仅是被代表，而是被监护的，不是由国民委任代表，而是代表者自认具有代表权。