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○国电达州万源电厂跟踪审计报告（初稿）中国国电集团公司：受贵集团委托，我所于2006年8月15日-2006年8月25日派出审计小组，对国电达州万源电厂筹建处截止2006年7月31日的建设项目管理、工作组织、招投标、财务管理等进行了跟踪审计服务（由于国电达州万源电厂筹建处第三批辅机在7月24日招标，目前第三批辅机还有部分合同未签订，因此本次审计内容不包括第三批辅机的招标、评标、合同签订等相关内容）。本次审计的重点放在前期资料、招投标文件、合同等相关资料的定性分析上，施工资料、施工现场的核查及工程资料的定量分析作为下次核查的重点。国电达州万源电厂筹建处对提供的管理文件、合同文本、招投标资料等工程管理及财务资料的真实性、合法性、完整性负责，我们的责任是对上述资料发表审计意见。按照贵集团委托业务协议书的主要内容，并结合本项目的特点和现场的调查取证，依据与其相匹配的审核方法，我们业已实施了相关资料的审查。现将审查情况汇报如下：一、项目概况国电达州万源电厂异地建设坑口电站工程为异地新建，是万源电厂原有2×12MW机组关停后，由原国家经贸委在2003年1月以国经贸投资[2003]86号批准，在原厂址技改2×135MWCFB锅炉机组的项目。由于达州市地处负荷中心，煤炭资源丰富，具有更大的发展空间，经四川省、达州市和国家发改委同意将项目异地到达州市工业规划区建设，建设内容调整为1×300MW常规燃煤机组。2005年3月1×300MW机组项目获得国家发改委核准。为加强该项目的管理，2003年9月，中国国电集团公司批准成立国电万源筹建处负责1×300MW常规燃煤机组项目。该项目已于2006年7月主体工程浇筑第一灌砼，第一台机组计划2007年12月投产发电。二、审计范围依据《国电达州万源电厂跟踪审计委托协议书》，本次审计范围主要是对国电达州万源电厂从项目立项至2006年7月31日这一阶段的有关审计内容进行审查，包括建设单位的立项批复、建设管理机构组建及管理制度制订、招投标（含施工、监理、设备及其他）、合同签订及截止2006年7月31日的统一招标采购物资核算管理、资金来源及到位情况、资金使用管理及核算等经营管理活动。三、审计依据1、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国注册会计师法》等与工程建设相关的法律；2、《工程造价咨询单位执业行为准则》、《造价工程师职业道德行为准则》、《中国注册会计师独立审计准则》等审计行为准则；3、国家、财政、建设等行政主管部门以及相应省级部门颁发的与招投标、工程项目建设、财务管理、工程质量管理、投资控制、土地征用、耕地保护、环境保护等建设行为有关的法律及行政法规；4、国家发改委、财政部和四川省政府、四川省发改委下发的与本项目立项、可行性研究、初步设计、施工图设计、开工报告等有关的批复文件。四、审计主要内容及存在的问题（一）基本建设程序及管理执行情况1．1有关项目立项及批复情况2005年3月，国家发改委《国家发展改革委关于四川达州万源电厂异地建设1台30万千瓦机组项目核准的批复》（发改能源[2005]364号）批复了同意将原国家经贸委批准四川达州万源电厂的2×135MW循环流化床锅炉技改工程改为建设四川万源电厂异地建设1台30WM国产燃煤机组，并预留脱硫场地。批准的工程静态总投资为13.47亿元，动态总投资14.18亿元，项目资本金占工程动态总投资的20%，由中国国电集团公司、四川南柯河水电开发有限责任公司和达州市通川区国有资产经营投资管理公司出资，其余资金由中国工商银行和中国建设银行贷款解决。目前，该项目是按照2×300MW机组建设，因此还有1台30万千瓦机组项目未核准。现在该项目已经开工建设，已得到四川省地震局对《国电达州万源电厂异地建设2×300MW坑口电站工程场地地震安全性评价报告》的批复（川震发防[2004]17号）和四川省卫生厅对《国电达州万源电厂异地建设2×300MW坑口电站工程职业病危害预评报告书》的批复（川卫函[2005]702号），在四川省安全生产监督管理局办理了《国电达州万源电厂异地建设2×300MW坑口电站工程安全预评价报告》的备案，获得了建设土地使用权，但另外一台30万千瓦机组项目建设还没有核准，初步可行性研究、环境保护等还没有批复，未解决另一台机组并网调度的问题。1.2基本建设管理执行情况：1．2．1管理体制情况目前国电达州万源电厂筹建处实行的是工程招标制、工程监理制及合同管理制的管理体制：（1）工程招标制：依据《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招投标法》、《四川省国家投资工程建设项目招标投标条例》及有关批复文件，筹建处陆续对2×300MW机组土建安装工程施工、施工监理、设备采购及部分物资采购等进行了招标，每项招标均通过发布招标邀请书、出售标书、开标、评审等程序，最终确定中标候选人。详细的招标项目及评标情况见本报告招标部分。（2）工程监理制：国电达州万源电厂筹建处实施了工程监理制，将2×300MW机组工程建筑安装工程委托给四川电力工程建设监理有限责任公司，监理范围包括合同段内的场地平整、土建安装、设备安装及调试、厂外道路、灰场、截洪沟、取水设施、等工程建设监理。该项目工程监理实行业主领导下的总监理工程师负责的三级监理管理体系，即国电达州万源电厂筹建处设总监理工程师办公室（简称总监办）、下设副总监理师处、各专业监理工程师办公室。总监办全面负责整个项目的监理组织实施及管理工作，副总监理师处负责总监理工程师授权内的项目的监理组织实施及管理工作，各专业监理工程师具体负责合同段的施工监理工作。（3）合同管理制：按国家有关法律法规规定，目前国电达州万源电厂筹建处与参加建设的主要施工单位17家、工程监理单位1家、主要勘察设计单位1家及三大主机厂商及辅机供货商、工程咨询单位等相关单位签定了工程施工、监理服务、设备与物资供应、技术服务合同，明确了签约双方权利与义务。另外，国电达州万源电厂筹建处成立了计划部作为合同管理的具体执行部门与监理单位共同加强对合同的控制与管理。但是，目前国电达州万源电厂筹建处还没有按照国家规定成立项目法人，建立项目法人责任制来对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值，全过程对建设项目负责。同时也未落实另一台30万千瓦机组的资金筹措的出资方式、资本金来源及数额、认缴及进度等。不建立项目法人责任制和资本金制将对工程造价、工程进度等造成不利影响，因此国电达州万源电厂筹建处应尽快完善这方面的工作。1.2.2有关立项申报、建设程序执行情况国电达州万源发电厂筹建处在审批立项，办理开工报告、施工手续等程序中，部分申报程序相对滞后：（1）在国家发改委对第二台300MW机组项目还没有核准，国电达州万源发电厂筹建处已按照2×300MW机组建设，目前该工程已经全面开工。（2）国电达州万源电厂筹建处的三大主机设备尚未招标就邀请西南电力设计院按照东方三大动力厂的300MW亚临界、一次中间再热、自然循环汽包锅炉、凝汽式发电机组开展初步设计和施工图设计工作。（3）直到本次的跟踪审计阶段，未办理施工许可证和开工报告，主体工程已于2006年7月18日浇筑第一灌砼。（4）直到本次的跟踪审计阶段，在提供的资料中没有批复的该项目的执行概算。未进行三大主机招标就开展初步设计，这将直接影响到主机招标工作，同时需要在主机招标后对已开展的初步设计不断修正；没有批复的项目执行概算,就不能利用限额设计来优化设计，控制工程造价，同时在对设备、工程招标时不能参照执行概算进行确定合同价款。1.3基本建设管理及执行情况的建议通过对国电达州万源电厂筹建处的有关项目立项情况、基本建设管理制度执行情况的审计，我们认为：（1）国电达州万源电厂筹建处应尽快完成另一台30万千瓦机组项目建设的核准批复手续，完成初步可行性研究、环境保护、开工报告、施工许可证等有关的申报与批复工作，确定并网调度方案，进一步完善建设程序，使建设程序合规化。（2）国电达州万源电厂筹建处应完善建设程序并认真履行规定的基本建设程序，依据国家的有关规定，在工程建设中落实“五制”管理（项目法人制、工程招标制、工程监理制及合同管理制、资本金制），进一步健全和落实项目法人责任制，有效控制造价使工程项目在合理工期内实现达标投产，提高投资效益。（3）按照合理的建设程序开展工程建设程序，尽快完成执行概算的批复工作，严格按照执行概算开展工程施工、设备和物资采购工作等，将工程造价控制在概算的合理范围内。（二）建设工作组织情况2.1组织机构建立情况国电达州万源电厂筹建处建立了比较健全的组织机构，具体下设：综合部、工程建设部、计划部、人力资源部、财务部、物资部、安全监察部、政治工作部及生产准备部等职能处室。2.2建章建制情况目前国电达州万源电厂筹建处综合部、工程建设部、计划部、财务部、物资部、安全监察部、生产准备部门等都制定了各部门管理文件，包括《工程投标达产管理办法》、《工程质量管理办法》、《甲供材料（设备）计划管理办法》、《合同管理办法》、《基本建设工程财务管理办法》等多项具体的管理制度或办法，基本覆盖了建设单位的全部管理范围；在工程质量、工期和造价的控制方面，都制订了具体的控制与管理的办法。但目前，人力资源部的部门管理制度还在讨论中。2.3建设工作组织存在的问题通过对国电达州万源电厂筹建处已建立的内部管理制度及执行情况的了解和工作人员的询问，认为国电达州万源电厂筹建处应进一步在如下方面完善：（1）科技档案管理方面。目前，国电达州万源电厂筹建处的档案管理岗位设置在工程建设部，但实际中各职能部门需要存档的科技档案还有很多都在各自部门存档；在资料移交、文档归口管理上有些部门没有很好地与档案管理部门衔接，有些资料保存不完整。本次审计在查找、借阅资料、向各部门开展审计取证与确证工作过程中，发现国电达州万源电厂筹建处的有些需要存档的资料仍在各自部门归档，并没有及时移交给档案管理部门。如：工程和行政收发文件基本上都在综合部存档，前期的文件、各类合同协议等资料基本上都在计划部保管。目前，第二批辅机招标工作已结束三个月，到本次跟踪审计时还有部分资料没有移交档案室，还有主体工程A、B、C标段的资料目前也未移交到档案室。此外，不够重视电子文件的整理收集。目前，在我们要求国电达州万源电厂筹建处提供的工程招投标文件电子版中，没有一项工程的电子版资料是完整的，且在自行组织招标的达州万源电厂异地建设坑口电站工程厂区附近道路、北侧截洪沟工程、施工电源、临时施工水源建筑安装工程没有投标文件的电子版。在资料移交的过程中，部门之间衔接不够流畅。如目前第三批辅机的招投标文件已经送到档案室，但是还没有办理移交手续。（2）固定资产管理。国电达州万源电厂筹建处没有专门的固定资产管理部门对固定资产定期盘点。目前，国电达州万源电厂筹建处对采购的固定资产只在财务部入账并由财务部登记固定资产卡片后便由相关部门领用，相关领用部门未对各自部门使用的固定资产进行台账登记，未进行定期盘点，这样不利于对固定资产进行动态管理。（3）资金管理制度执行。在审计中我们发现，国电达州万源电厂筹建处款项支用是通过经办人员打借款审批单提款，并且只有单位主管领导的审批授权，借款金额较大，个人手中余款金额也较大，个人持款时间较长，且在借款申请单中描述的借款理由不充分。如2003年11月银付4#凭证、2004年2月银付1#凭证，借款审批单上所叙借款理由过于简化（分别为“前期工作”、“开会”），审批过于简化（只由单位主管周跃群和借款人徐乾尧签字）；借款金额较大，如2004年2月银付5#凭证，徐乾尧借款100,000元，借款理由也仅为“出差”。2003年徐乾尧（出差时间较长）借款年末余额34,539.5元，2004年末徐乾尧借款余额60,544.8元；2004年末喻宜明借款余额11965元。2005年末个人借款或手中备用金合计高达546,336.7元。再如2005年2月转1#，后附凭证中有一张借款单，为徐乾尧2004年8月24日借款，金额为5万元，一直到2005年2月2日才用完，借款