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1城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给机制的完善——基于借鉴韩国新村运动的视角胡元聪王珊珊（西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心重庆400031)摘要:开始于20世纪70年代的韩国新村运动，通过一系列农村公共服务的供给大大改善了韩国农村的面貌，使韩国成为推动农村发展和繁荣的国际典范。今天的重庆与韩国当时所处的发展阶段、面临的现实问题以及所具有的自然资源条件、社会文化背景以及政治经济环境都有某种程度上的相似性。因此，韩国新村运动中关于农村公共服务建设的实践，对重庆市农村公共服务的完善和发展有重要的启示。完善重庆市农村公共服务供给体系要做到：创立以政府主导、多元主体参与的农村公共服务供给机制，构建“自下而上”的农村公共服务需求表达和决策机制，建立农村公共服务城乡均等供给机制。关键词:韩国新村运动；启示；重庆农村；公共服务；机制完善农村公共服务是为满足农业生产、农村经济建设、农民生活和发展的需求而提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。农村公共服务水平的高低，是衡量一个地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是全面建设小康社会的关键所在。重庆市农村公共服务供给体系中存在一些问题迫切需要进行完善。一、重庆市农村公共服务供给的现状及其存在的问题（一）重庆市农村公共服务供给的现状改革开放30年来尤其是直辖后，重庆经济社会发展势头迅猛。但是二元结构矛盾突出，城乡居民收入比达3.5：1，高于全国平均水平。同时，区域本身发展落差大，经济发展最好的区与最差的县人均GDP相差10倍。公共服务在农村的供给不足是部分地区发展缓慢的重要原因。主要表现为如下几个方面：1.农村教育公共服务供给不足。到2007年底，重庆市人均受教育年限达到8.45年，而全面小康的标准是高于9年，仍有差距。由于受经济发展水平制约，重庆市各级政府对教育特别是义务教育的投入比例偏低，2004、2005年全市财政性教育经费支出占GDP的比例仅为2.84%，远低于国家所要求4%的平均水平。同时，重庆市这几年大力发展高等教育，必然就会影响到义务教育的投入经费，导致了农村义务教育方面的公共服务发展更加缓慢。基金项目：本文为国家社科基金重大项目（A级）——“改革发展成果分享的法律机制研究”（项目负责人：李昌麒）、重庆市教委科学技术研究项目——“城乡统筹背景下重庆市农村公共服务供给研究”（项目负责人：胡元聪）、重庆市高校创新团队项目——“新农村建设中的经济法制创新研究”（项目负责人：岳彩申）、重庆市沙坪坝区软科学研究计划项目——“城乡统筹视野下重庆市农村公共服务供给研究——兼以沙坪坝区为个案”（项目负责人：胡元聪）的成果之一。胡元聪，法学博士，西南政法大学经济法学院副教授、硕士生导师，研究方向：经济法学；王珊珊，西南政法大学经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法学。22.农村卫生医疗公共服务供给不足。首先，重庆农村合作医疗水平还有待提高，2008年新型农村合作医疗参合率达到85.25%。农村新型合作医疗在江津、铜梁等6个区（市）县试点至今，农民医疗保险覆盖率还没有实现全覆盖。在贫困地区患病未就诊，应住院而未住院，因病致贫和返贫现象十分普遍。其次，农村公共卫生医疗设施还显不足，技术水平有待提高，医疗卫生人员数量和素质有待提高。再者，部分农村地区尚未建立公共卫生突发事件的预测、警报和应急处理系统，相关物资和药品的储备量少，无法及时应对公共卫生突发事件，2009年的甲型H1N1流感疫情充分暴露了这一问题的严重性。3.农村社会保障公共服务供给不足。到2006年底，重庆全市只有10个区县建立了农村居民最低生活保障制度，享受农村低保对象仅4.3万人，年财政支出也不过1000多万元。重庆市农村养老保险覆盖率很低，传统的“养儿防老”依然是农民的主要养老方式，也有相当一部分农民依靠土地和政府救济。究其原因是多方面的：一是重庆农村发展落后，农民收入不高；二是重庆农村社会保障体系本身不够完善，有些偏远农村地区社会养老保险制度建设基本处于停顿状态；三是农民对社会保障认识不够，政府提供的信息和宣传不足。4.农村基础设施公共服务供给不足。在水利建设方面，病险水库整治力度不足；在农村公路建设方面，许多偏远农村不通公路的问题亟待解决；在农村电力建设方面，部分农村供电不足，要加快实施农村户户通电工程；部分农村地区住房条件差，不少农民仍住在破旧的茅草屋和木制结构屋内。据调查①，当问及您认为最需要完善的如下哪些基础设施？（A.道路设施、B.安全饮用水设施、C.公共交通、D.电力设施、E.网络设施、F.通讯设施），问卷显示依次为65.4%、18.5%、8.6%、4.9%、3.7%、2.5%。5.农村环境污染治理公共服务供给不足。长期以来，严重的大气污染使重庆被冠上了“东方雾都”的头衔。重庆地理结构不利于大气污染物的扩散，再加上许多农村仍未使用天然气等清洁能源，而以燃煤作为主要能源，造成重庆酸雨现象依然很严重。据2008重庆年鉴记载，2007年重庆主城片区酸雨污染有所加重，全年降水pH值均值为4.53，酸雨频率为66.9%。大多数农村仍未建成统一的垃圾处理厂和污水处理设施，生活垃圾和污水随处可见；有些地区仍然没有建成卫生的公共厕所。然而相关的环境污染治理公共服务供给却显得不足。调查显示，66.7%的农民认为需要“垃圾处理设施”，56.8%的农民认为需要“污水处理设施”。（二）重庆市农村公共服务供给存在的问题直辖以来，重庆市致力于推行政府主导的供给制，使农村公共服务供给状况有了很大的改善，但也存在一些突出的问题，主要体现在农村公共服务供给区域失衡、种类失衡、主体失衡、决策失衡以及需求失衡等问题。1.农村公共服务供给区域失衡。重庆是中国的缩影，是城乡二元分化的典型。在农村公共服务方面一样的表现为二元分化，即表现为区域失衡。尤其是对于三峡库区等偏远农村的公共服务供给水平低下，甚至还有部分农民至今未享受到改革开放的成果；反之，对于主城区周围较发达农村地区，公共服务供给往往过度，导致物资浪费的现象严重。2.农村公共服务供给种类失衡。重庆市农村公共服务供给种类包括“硬性”公共服务和“软性”公共服务。所谓“硬性”公共服务，是指道路、桥梁等基础实施，而“软性”公共服务是指教育、医疗、文化、信息等。政府出于发展经济的偏好和业绩考察的需要倾向于提供看得见的“硬性”服务，而出现“硬性”公共服务供给过度，“软性”公共服务供给不足的局面。33.农村公共服务供给主体失衡。重庆市农村公共服务供给主体单一，社会参与程度低下。在现行体制下，私人投资由于受政府政策和自身资质等因素的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域，因而重庆市政府仍是单一的供给主体，来自社会的私人投资几乎没有参与进来。然而，大部分基层政府受地方财力限制，无法提供充足有效的公共服务，由此产生农村公共服务供给失灵的困境。4.农村公共服务供给决策失衡。长期以来，政府是农村公共服务供给的唯一合法主体，农村公共服务政府供给实践的是“自上而下”的决策模式。由于重庆市地域广，发展差异大，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制不能有效地反映农民的实际需求，农民在农村公共品供给决策中基本上没有参与权和表达对公共服务真实意愿的话语权和渠道。在大量的农村公共品供给中（如义务教育、卫生防疫、道路修建、行政管理等）农民很难有机会直接表达自己的需求。5.农村公共服务供给需求失衡。由于村民素质不高，寻求公共服务的意识不足。重庆市农村人口中文盲半文盲居多，其自身素质限制了对公共服务的需求层次，他们大多只关注与生产生活密切相关的基础公共服务，如道路、住房、供水供电等，而对后代教育、社会保障之类的公共服务需求甚少，也在相当程度上阻碍了重庆农村公共服务的发展。随着大量青壮年农村人口转移到城市，农村出现了留守老人和留守儿童的“空巢”现象，更增加了农村公共服务建设的难度。二、韩国新村运动中农村公共服务的实践考察及对重庆市的启示(一)韩国新村运动中农村公共服务的实践考察949出口导向型的经济发展战略导致韩国乡村长期受到忽略。20世纪60年代末，农村与城市发展差距迅速扩大，农民开始心理失衡。为了社会稳定和全面发展的需要，韩国新村运动于20世纪70年代拉开序幕。新村运动初期，政府把工作重点放在改善生活条件上。新村运动的中后期，政府加大了对农村卫生医疗、社会保障、农村教育、农业技术培训和信息提供等一系列农村公共服务的供给。政府对农村的服务精神和对民意的充分尊重，鼓舞了农民，充分调动了农民的积极性和创造性。通过一系列实实在在的项目开发和建设工程，大大改变了韩国农村的面貌。从农村公共服务供给角度看，主要体现在：1.改善了农村生活环境，提高了农民生活质量。1971年，新村运动刚开始时，全国80%以上的农家都是茅草屋，道路、桥梁、渠道、供水设备等基础设施也都落后不堪。利用政府发放的物资和提供的农村整改参考项目，农民根据所在农村的现实状况和自身需求，开展了一系列项目开发和工程建设。在环境改善方面，大力修建卫生的供水系统、改造排污系统。在住房改善方面，实施房屋维修和村庄重建。在公共建设方面，扩张农村电网、通讯网，加大对农村的信息输入。这些实践取得了不小的成果，提高了农民的生活质量。2.改善了农业基础设施，增加了农民农业收入。70年代初期的韩国农村路况差、道路长年失修，许多农村不通公路，甚至没有水泥路的现象严重，使农村处于封闭发展状态，农产品难以运往城镇市场，销售成本高，相当程度上阻碍了农业的发展。到1979年，农村道路建设超过当初目标，达到61201公里。通过推广高产种子，农家经济从自给自足转变为商品经济。同时还节省了农村劳动力并增产粮食，促进了农业机械化的发展。据统计，1970-1980年期间，农户的平均收入由26万韩元增加到270万韩元，增长10.5倍。3.加强了农民教育培训，提高了农民整体素质。20世纪60年代韩国政府开展了新4村运动以缩小城乡差距,其中大力发展农民职业教育和培训是新村运动的重中之重，进而达到推广和应用新技术的目标。韩国“新村运动”通过建立村民会馆、培养新村领袖和成立各种村民组织等方式，充分提高全国村民的思想意识和参与能力。教育与培训内容包括地区开发、意识改革、领导培养、提高市民素质、技术推广等。教育与培训使农民培养起了“自立、自助、勤勉、合作”的思想观念，提高了农民的整体素质。（二）韩国新村运动中农村公共服务实践对重庆市的启示今天的重庆，与当时韩国所处的发展阶段、面临的现实问题以及所具有的自然资源条件、社会文化背景和政治经济环境都具有某种程度上的相似性。因此，韩国新村运动中农村公共服务供给的实践和成功经验值得借鉴，它对重庆市农村公共服务的完善和发展有如下重要启示：1.增加农村公共服务的供给力度。在新村运动的初期，韩国政府从农民的切身利益和迫切需求出发，致力于完善农村基础设施。在新村运动的中后期，增加就业技能培训、农业科技推广、社会保障、农村教育、卫生医疗发展等服务。“授人以鱼不如授人渔”，目前重庆市农村公共服务完善的重点应放在交通运输、水利建设、能源结构改革、农业科技推广、通信网扩张等农村公共设施的建设，同时要推进农村合作医疗、义务教育普及和社会养老保险制度的完善，本着合理布局、合理规划，避免重复投资、重复建设的原则，加快农村经济社会发展的步伐。2.倡导农村公共服务政府有限供给理念。韩国政府在新村运动中的角色是安排者，其职能是规划引导、组织发动、管理协调，而不是唯一的公共服务供给者。这一点正符合我国当前倡导的服务型政府或者说有限政府的理念。有限政府的理念要求，政府从全面干预转变为适当干预，从全能政府转变为有限政府，从管制型政府转变为服务型政府。韩国政府恰当地自我定位，使新村运动在政府安排和社会参与下和谐开展并顺利进行。重庆市政府也应做到“到位不越位，在位不缺位”，本着有限政府的理念，在农村公共服务供给过程中做好安排工作，同时还要在公共产品供给过程中适当引入市场机制。3.实现农村公共服务新村试点再逐步推广。在新村运动初期，韩国政府