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反腐视角下我国财产申报制度与刑法制度的衔接井冈山大学政法学院张曙光【摘要】财产申报与刑罚惩治是反腐斗争的两种相对独立但相辅相成的法律手段：前者重“防”，后者是“治”；前者依赖后者提供保障，后者需要前者设置制度前提和实行源头控制。由于缺乏严格意义上的财产申报制度，我国过于依赖刑法制度反腐，不仅效果不彰，而且损害了刑法权威。应当构建严格意义上的财产申报制度，现行刑法反腐制度也应因之进行相应调整。【关键词】财产申报制度刑法反腐制度反腐法律制度体系衔接“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”是我国反腐败斗争的指导方针。根据这一方针，对于腐败问题，我们既要治“标”，也要治“本”；既要有严厉的法律制裁手段，更要有一般性的预防儆戒制度。然而，一直以来我国反腐斗争的“支柱”性手段仍是针对孤立犯罪和个人的刑罚惩治，缺乏强有力的、具有涵盖性的预防、儆戒机制。①我们更应当在预防腐败方面进行制度创新。从各国反腐斗争经验来看，建构一种能与刑法制度“联袂”的国家工作人员（或公职人员）财产申报制度是关键一环。一、反腐视角下的财产申报制度与刑法制度的一般关系大致而言，财产申报制度是指法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式，向有关机关如实申报其财产状况及变化情况，并接受有关机关监督检查的法律制度。②其特点是通过对公职人员“物”的直接监控来间接防范公职人员的贪腐行为，是对直接监察公职人员行为的传统制度的有效补充。二百余年来，财产申报制度不断发展演变，已成为现代民主法治国家普遍实行且行之有效的反腐利器、治本之策，有“阳光法案”、“终端反腐”之誉。③从整个反腐斗争视角观察，如果说刑法制度反腐主要体现在对腐败行为的惩治上，那么财产申报制度反腐主要体现在对腐败行为的预防上。财产申报制度要求公职人员按规定定期向有关机关申报财产收入、接受有关机关的监督检查，如果违反这种义务，就根据情况给予纪律、行政、经济乃至刑事制裁。这种对公职男，1972年2月出生，井冈山大学讲师，博士学位，主要研究方向刑法基础理论、国际刑法学。①刑法针对的是严重的孤立的个人侵犯统治秩序的行为，贪腐犯罪虽然较多，但受到刑事惩治的毕竟是少数，可以视之为对“点”的反腐措施。相应地，对全体或大多数公职人员的一般性的预防性、儆戒措施是对“面”的或具有覆盖性的措施。②参见胡隽：《公务员财产申报制度亟待立法完善》，载《检察日报》，2008.4.21（3）。③财产申报制度起源于240多年的瑞典家庭财产收入申报制度。1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。此外，还有一种说法认为财产申报作为一项法律制度，始于1883年英国的《净化选举，防止腐败法》。人员的财产状况的常规性、普遍性的监督和对违反义务的有效惩治，会大幅减少腐败现象的发生，防止任由大量轻微的贪腐行为发展为严重的犯罪。联合国下属有关机构④编写的《反对腐化实际措施手册》（以下简称《手册》）指出了财产申报制度的基本功能：“可以实现警告和预报，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其收入相符，如不相符，即可要求其作出解释，或对其进行监督观察。”⑤财产申报制度作为一种预防法、常法，应当在反腐败问题上发挥首要的、主要的作用。刑法作为最后手段法、事后法、非常法，是社会在不得已的情况下才采取的手段，应起次要的、辅助作用。这是二者在反腐斗争中的基本地位关系，不能颠倒。这才符合我国“惩防并举，重在预防”的方针。同时，财产申报制度反腐与刑法制度反腐又是相辅相成的联系。一方面，财产申报制度有助于刑法制度反腐的效能和水平：首先，在整个反腐斗争体系中，财产申报制度在源头上预防控制腐败，且对许多腐败行为起到第一次有效拦阻作用，经过这种源头控制和“拦阻”，腐败行为就会大为减少，重大的、严重的贪腐行为数量就会下降，就会减少刑法制度惩治的任务和压力，降低刑事司法资源成本，有助于刑法制度反腐发挥更好的效能。其次，财产申报制度的有效适用能够及早发现犯罪线索、能为刑法制度反腐提供犯罪事实、证据材料，有助于发挥刑法制度反腐的威力。如多数贪污、受贿等腐败犯罪通常具有私密性质，“自然”案发通常有待时日，证据难以收集，影响及时打击，有了财产申报制度，就可以较早的发现犯罪线索，甚至能够提供犯罪事实证据材料，有助于刑法反腐。再次，财产申报制度为新的刑法反腐制度创建提供前提和基础，如有了财产申报制度，如果公职人员拒不申报、拖延申报或不实申报，或者，不能查明财产来源，那么立法者可以此为设立罪名理由进行刑事惩治，严密刑事法网，彻底堵截腐败犯罪。可见，财产申报制度的建构不仅自身具有重要反腐功能和价值，而且也能够提高现行刑事制度反腐的效能和水平。反之，如果没有财产申报制度或财产申报制度运行不畅，那么刑法反腐制度的效果就会大为降低，如我国目前主要依赖刑法制度反腐颇有些“不堪重负”、“左右支绌”之感。另一个方面，刑法制度是财产申报制度有力保障，也是其发挥作用的有力支撑。就法律性质而言，财产申报制度是一种主要由行政法律规范组成的行政法律规范体系，它离不开刑法制度的支持：一是针对一定违背财产申报制度规定的申报义务而不履行的行为，如拒不申报、申报不实、拖延申报等，情节较为严重的，即在刑法上确立公职人员拒不申报罪、公职人员申报不实罪等予以刑事制裁；二是对拥有较多或巨额财产的财产公职人员被监察时拒不说明、不能说明财产来源④全称是联合国社会发展和人道主义事务中心预防犯罪和刑事司法处⑤转引自赵秉志、赫兴旺：《论中国公职人员财产申报制度及其完善》，载《政法论坛》，1995年第5期，第19页。的情况确立财产来源不明罪；三是针对根据财产申报制度发现公职人员存在贪污、贿赂行为的，需要刑法制度追究传统贪污、贿赂犯罪予以配合等。第一、二种情况典型地表现为对财产申报制度的维护。第三种情况则体现了财产申报制度需要刑法的配合。显然，如果没有刑法这种强有力的保障，仅依靠党纪政纪处分、行政处分是难以保障这一制度的有效适用。所以，目前许多享有廉政美誉的国家和政府无不把财产申报制度及其刑法同时“联袂”规定，让二者在反腐斗争中相辅相成，共同发挥反腐威力。同时，无论是从维护秩序还是人权保障的理念出发，财产申报制度的预防作用在反腐斗争得到异常重要的强调。二、缺乏财产申报制度有效支持的我国刑法制度反腐改革开放后，我国经济、社会迅猛发展。与此同时，公权力领域也出现“异常”的贪污腐化现象，一些国家工作人员利用手中权力大搞权钱交易等违法犯罪活动以敛取钱财，并随着时间推进愈演愈烈。为了遏制腐败现象，刑事立法迅速做出反应，修改完善刑法反腐制度。其特点是不断加大刑罚惩治力度，严密刑事法网，扩展打击范围，如受贿罪从最初的单一刑种扩展到今天的单位受贿罪、介绍贿赂罪、利用影响力受贿罪等。最能说明问题的是为了克服贪污贿赂罪具有多发性、隐秘性的特点而导致实务上常常难以具体查明一些国家工作人员手中明显超过合法收入、差额巨大财产的来源，难以依照传统罪名（如贪污、贿赂等）予以定罪的问题，在尚没有确立财产申报制度的情况下，1988年国家立法机关确立了著名的巨额财产来源不明罪：“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令其说明来源。本人不能说明来源是合法的，差额部分以非法所得论，处5年以下有期徒刑或拘役，并处或者单处没收其财产的差额部分。”这是在传统贪污贿赂等反腐罪名之外另设的一道反腐防线，被认为是我国惩治腐败犯罪的“锐利武器”，将对贪腐行为产生显著威慑。此外，我国还一直不断地吸取国外反腐经验，强化反腐刑法制度建设，以发挥刑罚在反腐斗争的作用。今天，刑法反腐制度体系总的来说已经较为完整合理，在我国反腐制度体系中当之无愧起到中流砥柱的作用。然而，在肯定刑法制度反腐取得重大成绩的同时，我们也看到一种事与愿违的情况：尽管经过长期的努力，我国的腐败现象仍处于高发状态，严峻形势没有多少改观，而刑法反腐制度体系建设已没有多少提升空间。人们寄予厚望的刑法反腐制度，不仅没有达到预期目的，反而产生不少质疑的意见。如前文提到的巨额财产来源不明罪，人们肯定该罪一经颁布就立即发挥着重要防止放纵贪腐犯罪、严密刑事法网的作用，确实有许多贪官在不能按传统的贪污、贿赂等犯罪追究刑责时被按该罪论处，得到一定惩治，但是，随着时间推移，该罪的威慑力逐渐消减，越来越多的人批评该罪法定刑过轻，已沦为贪官们为自己开脱罪责、逃避严惩而争先进入的“避风港”、“安全岛”。这迫使立法者在《刑法修正案（七）》将其法定最高刑从5年提高到10年，但仍不能改变这一现状。原因是对那些越来越多的明显是贪污、受贿得来几百万、几千万甚至上亿元资产的贪官们，仅因为其“不能说明来源”就判处10年以下有期徒刑，仍有放纵犯罪之嫌。可是，由于巨额财产来源不明罪在一定程度上是存在牺牲部分实体公正以求司法效率的价值抉择结果，其法定刑不能再进一步提高，否则有可能严重伤及无辜的之嫌。而就世界范围看，我国巨额财产来源不明罪的法定刑幅度已经是最高的了。这里问题的根本不在于巨额财产来源不明罪的法定刑问题，而是在于其上游出现了太多令人瞠目的巨额贪腐行为，相比这些巨额贪腐行为，巨额财产来源不明罪的惩治已难以构成什么威慑了。⑥这一反腐利器的现实“窘境”，其实是整个刑法制度反腐困境的一个“缩影”。我国现行刑法反腐制度无论是其完善程度、严厉程度和现实效果等，都不是不可以称道的，在现实中也对遏制腐败发挥着中流砥柱的作用，但是在严峻的腐败犯罪形势面前有时却表现为“无能为力”或“防不胜防”。问题的实质在于，由于我国反腐制度体系建设严重依赖刑法制度，轻视在刑法制度之前一些常规、有效的预防腐败犯罪的制度或机制的建构，特别是缺乏严格意义上的财产申报制度。由于缺乏对公职人员的财产状况常态、有效的预防监督机制，公职人员的腐败行为呈现自然成长状态，出现后又得不到及时制止，任其发展成为腐败犯罪，无疑增添了刑法反腐制度的工作量，而且因为不能适时地发现违法犯罪情况，等到事后才发现腐败犯罪的现象，难免会因“事过情迁”难以收集、提供足够的证据而妨碍对其进行有力制裁，实务上不能不退而求其次运用巨额财产来源不明罪来进行有限惩治，这本身已经妨害了刑法反腐的效果。而此时许多案件往往已发展成为惊天大案、复杂大案，数额巨大且难以查清来源，结果只能按照巨额财产来源不明罪的法定刑“从轻”处理，⑦这就使得该罪“异变”为贪官们的“安全岛”或“保护伞”，成为人们所指责对象。这说明，如果缺乏常规、有效的预防腐败犯罪机制，单凭倚重刑法制度反腐，无论增添多少个刑法罪名、设置多少道最后防线、提高多少刑罚量，恐怕也难以抵挡汹涌而来的腐败犯罪浪潮。刑法之前常规的、有效的对公职人员的行为或财产状况进行监控制度，其意义不仅在于可以在刑法“上游”拦截大量可能发展成为犯罪的腐败行为，将处在萌芽状态的腐败行为消灭，防止微小的腐败行为发展成为复杂、令人震惊的大案，具有独立反腐的价值，减少刑法制度反腐的压力，还在于这种制度的确立和适用⑥值得注意到是，由于财产来源不明罪在贪污、贿赂等犯罪的补充性、堵漏性罪名，在多数贪腐犯罪案件中与贪污罪、受贿罪等一起出现，由于数罪并罚制度，巨额财产来源不明罪的量刑对最后量刑结果通常微不足道，甚至是毫无影响，失去了其威慑意义。⑦这里是与贪污罪、贿赂罪等罪名比较而言的，巨额财产来源不明罪由于其法定刑的限制，算是“轻刑”。能够提升现有刑法制度反腐的能力和效率。因为这种常规性、有效的监控能够及时发现公职人员的行为与财产的“异动”，因而能够及早地收集和固定证据，有利于迅速及时地运用刑罚手段对腐败犯罪进行有效打击，减少腐败行为对社会的伤害。对我国巨额财产来源不明罪而言，一般性的监控预防制度建构还具有特别的多重意义。首先，一般来说，财产申报制度对公职人员提出了财产申报、如实申报的义务要求，对于财产较多拒不说明来源或不能说明来源的，那么就可以以财产来源不明罪予以惩治，在这里，财产来源不明罪因为财产申报制度的存在获得了坚实的正义理由。其次，财产来源不明罪还因财产申报制度的存在获得相对独立的反腐手段意义，并能发挥更大的作用。我国因缺乏严格意义上的财产申报制度，巨额财产来源不明罪实际是附属