WTO规则下国际农业保护政策的发展趋势

第五讲WTO规则下国际农业保护政策的发展趋势一、WTO规则下世界典型国家农业保护政策比较二、新一轮WTO农业谈判的背景、主要焦点、进程及立场观点三、WTO规则下中国农业政策的调整与完善一、WTO规则下世界典型国家农业保护政策比较（一）WTO规则下各国市场准入和出口补贴比较进口关税对农产品贸易的影响除了关税水平外，还可通过关税升级、关税高峰、复杂关税、关税配额和特殊保障机制等多个方面来表现。美国、欧盟、日本、韩国等国家农产品关税升级、关税高峰和复杂关税使用的都比较显著。出口补贴被认为是对贸易扭曲最严重的政府政策。乌拉圭回合农业协议要求成员方承诺削减现有的补贴农产品出口的数量与预算开支，对在基期没有进行出口补贴的农产品，则禁止在今后对该产品实施出口补贴。农产品主要进出口国的农产品进口关税政策比较关税升级（%）关税高峰复杂关税初级产品半制成品制成品最高税率税目个数所占比例税目总数从量税数复合税数选择税数非从价税比例美国欧盟日本韩国加拿大澳大利亚巴西泰国4.664.525.2449.102.380.358.8132.056.605.7111.4260.925.750.9312.6926.8812.1812.2115.3026.585.992.7315.9017.27350756491723865854（745）1179（967）851（324）1240（69）402（380）929（557）49.3456.0647.3682.1229.6993.37173121031778150513547469379956206412060155501161091915704200005051691702043943.0445.9817.664.6027.100.94055.78（1）欧盟1995年欧盟农产品平均进口关税水平大约为25%，经过削减1997年也仅降低到20.8%。并且在国际市场上竞争力较弱，而本地区生产量较大的谷物、肉类、奶和奶制品、糖等农产品进口关税水平更高。在农产品进口问题上，欧盟充分运用了特殊农业保障条款（SSG），1995~2000年间，欧盟共根据SSG条款的规定采取与价格和数量有关的措施212次，占这段时间全部WTO成员国采取的743次限制措施的28.5%。欧盟国家所实行的严格的食品卫生和动植物检疫标准，也对外部农产品的进入构成限制。就出口补贴来看，据美国农业部经济研究局资料，从1995年到1998年期间，WTO成员国每年使用出口补贴金额大约为70亿美元，其中欧盟使用60亿美元，几乎占WTO成员全部出口补贴的90%。（2）日本在WTO农业协议中，日本承诺至2000年农产品的平均关税率降为12%，列入关税目录中的主要农产品“一次税率”平均为20%，但不同的品种减让幅度差别较大。如规定牛肉的关税从1995年的50%降低至2000年的38.5%；鲜橙从40%降至32%；其它如小麦、大麦、乳制品等要求6年间关税减让大约15%。尽管大多数农产品进口实行了差别税率的关税化政策，但大米被允许实行“关税特别措施”，至2000年大米最终关税率为490%，同期最低大米进口量占其国内消费量的比重应从1995年的3%提高到5%，即年进口量从37.9万吨增加到72万吨（这6年间实际进口大米量338万吨），大米仍然受到较大程度的保护。1999年4月，日本政府在未到2000年底之前，宣布开始实行大米的关税化政策。但大米的进口关税1999年为每公斤351日元，2000年为341日元。日本峰值关税的近1/3超过30%。特别是对超过配额的进口品实行很高的峰值关税，如超过配额进入日本的干货蚕豆和小扁豆峰值关税可达460%~640%。日本的峰值关税主要集中在食品工业，食品工业所有的峰值占全部关税峰值的40%。日本实行极为严格的进口食品质量检验制度，使其它国家食品难以通过低价竞争方式进入日本。在乌拉圭回合谈判协议中，日本保留了对121个税号的农产品采取特殊保障措施的权利，占总税号的12%。1994~1999年间，日本共采取了94次征收临时性附加关税措施以抑制进口的急剧增长，其中涉及到猪肉、奶粉、蔬菜等。（二）WTO规则下各国农业国内支持的比较按照WTO的乌拉圭回合农业协议，农业国内支持是有特定内涵和外延的。根据各国实施的支持措施对生产和贸易的扭曲程度，分为“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”措施。乌拉圭回合农业协议框架下农业国内支持包括综合支持量（AMS）、“绿箱”措施和“蓝箱”措施，加上特别及其差别条款中的微量支持。根据OECD对农业支持的划分，农业总支持（TSE）主要由三个部分组成：生产者支持（PSE）、对消费者的直接预算补贴（CSE）和政府的一般服务（GSSE）。其中生产者支持又包括市场价格支持（MPS）和预算补贴（BS）。由于乌拉圭回合农业协议框架下的AMS基于“黄箱”而计算的，不包括“绿箱”措施和“蓝箱”措施，因而并不表明全部的农业支持量。TSE占GDP比重（%）人均负担的TSE（美元）OECD1986~1988年2.31999~2001年1.31986~1988年2971999~2001年295美国欧盟日本韩国1.42.62.410.01.01.51.55.0282322476341348300511456加拿大墨西哥澳大利亚冰岛新西兰挪威斯洛伐克瑞士土耳其1.70.60.85.01.73.45.03.73.50.81.30.41.90.31.51.72.05.12711710310411767111419295917172725574255662704145OECD成员间农业支持水平比较财政预算支农占农牧业总产值比重财政预算支农占GDP比重扣除农牧业税前扣除农牧业税后扣除农牧业税前扣除农牧业税后年份1986~198820001986~198820001986~198820001986~19882000OECD20.3925.3217.3621.750.890.680.760.59美国欧盟日本34.4913.4519.0740.6822.3722.0833.4212.673.5539.8922.251.281.010.680.590.760.700.380.980.640.110.740.700.02加拿大墨西哥澳大利亚新西兰挪威斯洛伐克瑞士土耳其匈牙利波兰31.6516.109.5312.8358.0826.9430.995.309.375.2517.329.836.511.9073.4924.9747.8612.1217.170.5531.4315.619.5312.7752.5726.3510.615.179.734.4916.977.076.511.8872.4424.3631.6611.3716.600.121.051.660.651.451.682.911.131.141.330.780.500.510.300.210.921.450.881.931.600.021.041.610.651.441.522.840.391.111.380.660.490.370.300.210.911.410.581.811.550.00中国7.928.986.776.883.132.232.681.70财政预算中农业支持水平的国际比较（%）PSE在TSE中所占比重PSE在农产品销售收入中的比重1986~19881999~20011986~19881999~2001美国欧盟日本韩国61.0485.4985.2485.2653.7088.1780.2484.572542627023366066加拿大墨西哥澳大利亚新西兰挪威斯洛伐克瑞士土耳其79.22－43.0577.0182.8588.2190.4282.3088.8375.1281.3568.8640.8091.32-87.7188.8767.2734－19116635731418185166207021农业生产者支持地位（%）（三）WTO规则下各国农业政策调整的比较美国美国国会于1990年通过了《食物、农业、生态保护和贸易法》和《预算调整法》1996年美国国会通过的《联邦农业促进和改革法案》2002年5月13日，美国政府开始正式实施《2002农业安全和农村投资法案》欧盟欧盟共同农业政策改革以前，其农业政策工具主要包括市场和价格干预。1992年，欧盟对共同农业政策进行了三方面的改革：第一，逐步降低粮食、油料、豆类作物和牛肉等农产品的支持价格，使之接近世界市场价格。第二，对生产者由此而蒙受的收入损失采取直接收入支付方式给予补偿。第三，对上述作物的种植面积进行限制。改革的基本思路是：市场和价格政策要坚定地按照市场的要求进行调整，收入和社会政策目标要力争用其他手段来满足，尽最大的可能来减少资源配置的扭曲，避免资源配置和收入分配目标之间的根本冲突。欧盟委员会在2000议程中提出新的农业政策目标：（1）提高农业的竞争力；（2）保证食品的安全性和质量；（3）采用有利于环境的农业生产方法；（4）保证农业从业人员有一个适当的生活水准和促进农业收入的稳定；（5）将共同农业政策与环境目标联系起来；（6）为农场主和他们的家庭创造增加收入和选择就业的可能性；（7）在欧盟内要把农业政策和农村发展政策在经济上紧紧地连在一起。在这些目标当中，强调了提高农业的竞争力，承认了环境政策的特殊价值，农村发展政策作为欧盟经济内部合作的手段被提了出来。改革后的欧盟共同农业政策更具有市场导向、消费者导向和环境导向性质。2003年，欧盟通过了共同农业政策改革新方案，其突出特点是：第一，农业补贴的总额仍然很高。例如，规定25个成员国的农业总预算在2006年预算期内将控制在453亿欧元的水平，另外每年增加1%的通货膨胀率，直到2013年。第二，加强对农村发展政策的支持力度。强调对环境、食品安全、动物福利、职业安全水平等标准的建设和关注，提出采用新措施和增加资金投入促进农村发展；规定将大农场直接收入补贴的削减额作为成员国的发展资金以促进农村发展。这表明欧盟共同农业市场的开放程度将主要取决于欧盟内部不同利益集团之间达成的利益均衡。日本1994年12月通过的《食品法》取代了执行半个世纪的《食品控制法》，着手对以追求高自给率来保证粮食安全的农业政策进行根本性的改革，重点是一方面尽量减少乌拉圭回合《农产品协定》对农业和农村的影响，另一方面大力加强农业基础设施的建设，为农村注入活力，力图把农业发展为自立的骨干产业。为更加全面适应WTO农业规则与支持保护21世纪日本农业农村发展的要求，从1995年开始，日本政府较大幅度地修改调整了本国农业政策，修订颁布了“新粮食法”、新的“大米流通法”、“新农业法”、“农业经营政策大纲”，提出新一轮农业谈判方案。为适应新形势，日本政府更加重视农业，强化了农业补助金制度，加大农业投入，并支持农业经营地规模化和高度化，实施农业收入的稳定政策。韩国从1991年开始，韩国政府陆续制定和实施了一系列新的国内农业政策：“农业与渔业结构调整计划”、“新农业计划”、“农业与渔业开发计划”、1996年的农业政策、“农业农村基本法”等。这些农业政策的目的或指导思想就是改变过去以收入或价格支持为主转为以市场、竞争力和效率为主。韩国在乌拉圭回合之后确定本国初步政策框架是：加强农渔村竞争力，改善农渔村生活条件，提高农渔民生活水平。今后，韩国农业政策的核心问题是：全面的国际化，提高农业的国际竞争力，维持一定的国内生产标准，扩充农业的多方面功能。同时推进提高以农业大户为中心的竞争力和小型农户的对策，调整作物品种，提高品质竞争力，缓和国内农业政策的国际化以及与国际往来国的商业摩擦，确保多方面功能的政策开发和支援。印度印度为了应对WTO，制定了一系列政策包括促进农业市场化进程、抓紧农村产业结构调整、切实增加农民收入、加强农村基础设施建设和农业新技术的推广等等。印度在贸易政策上，废除了某些外贸组织对农产品进出口的控制，取消了农产品贸易中大部分的数量限制，降低了进口关税。在促进农村市