发展中国家的行政制度分析.

发展中国家的行政制度分析——以印度为例一、英印帝国时期的行政制度二、印度现行的行政制度三、印度公务员制度四、案例分析1.印度公共行政改革中信息技术应用2.印度公共危机管理案例---博帕尔事件五、总结一、英印帝国时期的行政制度英国在印度的殖民政治体制从17世纪初东印度公司在印度设立商馆开始,直到1947年印度实现自治为止。期间经历了两个阶段:东印度公司统治时期和英王直接统治时期。英国在印度的殖民政治体制对印度独立后的政治体制产生了深远的影响。1、东印度公司体制以1784年议会监督局的设立为界,东印公司的统治可以划分为一元结构和二元结构两个时期。公司统治前期主要实行的是公司董事会的一元权力结构,公司在印度享有巨大的权力,如向管区派任总督,设立管区政府,拥有军队、征税、铸币、立法、任命官职和设立法院等广泛的权力。从18世纪中后期开始,通过1773年的《东印度公司法》和1784年的《庇特法案》,一元结构转向二元结构,形成了公司董事会与议会监督局的双头体制在实际决策中，议会享有军事财政等核心事务决策权，而董事会仅“保留任命公司职员和处理日常事务的权利”可见，这个双头并不真正对等，议会监督局高于董事会，并通过董事会起间接领导作用。但不管是董事会还是监督局，都设在英国，其实都是间接统治印度，真正直接统治印度的仍是以总督为首的英印政权。2、英王统治下的殖民政治体制英王直接统治是1857—1859印度民族大起义的结果。大起义的发生标志着公司统治的失败，也为英王统治制造了一个合法的理由。1858年的《印度政府法》和1861年的《印度参事会法》奠定了这一时期殖民政治体制的基础。相比公司统治时期的殖民政治体制，变化主要有二。一是双头体制变成了单一体制。1858年法案规定英王接管政权，取消议会监督局和公司董事会的设置，代之以内阁中的印度事务大臣，并设置一个15人组成的印度事务委员会加以辅佐。这样，在英国国内，就形成了英国国王一印度事务大臣一印度事务委员会的架构。英王的统治不再局限于一个模糊的定位，而是得到了法律上的清楚确认。二是印度立法机构与行政机构的组成发生了显著的变化。尽管印度殖民政权的体系没有变化，仍然由总督一总督参事会一总督立法会议组成，但参事会与立法会议的内部构成都有所变化。3、行政机构（1）中央政府。英印帝国的中央政府即总督及其行政参事会，其权力随着英国人征服印度全境而逐渐扩大。1861年开始实行“部长职位制”，即每个参事各负责一个行政部门的工作，拥有决断的权力：如遇重大问题，才召开参事全会议，讨论并做出决定。英印政权至此才具备了现代政府的形态。1858年英王接管治理印度之权后，总督作为君主的代表兼有“副王”的头衔。英印总督的任期通常为5年，享有统治印度的大权。（2）地方政府。由中央政府直接管辖的地区设置省的建制。省的数量增减或变动一般遵循的原则，一是在新征服的地区组建新省。二是出于政治的或行政的原因改建或重划省区。省级行政机构的权限，随着宪法改革的进程而渐渐地明确和详尽。根据1919年印度政府法的规定，将省级行政机构也分为两种：省督和不对立法机构负责的部长管理的部：省督和形式上对立法机构负责的部。这就是所谓的“二元政府制”。但是，一切事务的最后决定权均操在省督手中。1935年印度政府法令规定，取消省级行政的二元政府制，实行省自治。行政权授予省督，设省级部长会议协助，部长一般由省议会的议员中选任，对省议会负责。首席专员制诸省则由英印中央政府直接治理。县是英印政权的基层行政单位，其设置在各省数量不等，且常有变动。县级行政机构一般设县长、收税官和法官等官吏。由于税收与司法的不断改革，税收、司法与行政的职能在县级也经常转换，致使在不同时期、不同省份里这些职能便往往是时分时合。不过，收税官——县长这一结构是英印县级行政的特点，它一直延续至殖民统治终结之时。二、印度现行的行政制度印度宪法规定，印度是一个联邦制国家。但实际上印度的联邦制与典型的中央集权制国家或单一制国家相比有着许多的相似之处，这不仅表现在印度的立法权高度集中于中央的联邦议会，也表现在印度的中央行政机关与地方行政机关的关系上。1.中央行政制度印度宪法规定，联邦行政机构即中央政府由总统、副总统和以总理为首的部长会议组成。总统行使联邦行政权力，总统根据部长会议的建议行事，部长会议协助总理并向其提供建议。印度总统是国家元首，是国家权力的最高执掌者和国家对外关系中的最高代表，其职权和地位相当于英王，享有宪法赋予的极其广泛的权力。不过，虽然印度总统被宪法赋予了广泛的权力，但是在实际操作过程中，行政、立法，司法等方面的实际和主要权力分别被以总理为首的部长会议、议会和法院所控制。因此一般情况下，总统只是国家统一的象征，其所掌握的是非实质性的权力。只有在国家出现严重动乱或危机时，总统的地位和作用才能得到充分的体现。印度总理是印度政府首脑，在整个印度政治体制中占有举足轻重的地位，宪法赋予总统的行政权实际上是以由总理为首的部长会议来行使的，总理拥有最大的实权。印度部长会议由总理和各部部长、指定、总统任命，国务部长及副部长组成，人数没有明确规定，其成员由总理可由总理根据具体情况决定。部长会议所有成员都必须是联邦议会议员。任何部长议员出席联邦两院议会会议时都没有表决权。部长会议除总理以外的其他全体成员分为内阁都长、国务部长和副部长。部长会议集体对人民院负责并接受人民院的监督。2.地方行政制度印度是一个由25个邦和7个中央直辖区组成的联邦制国家。印度各邦的政权组织形式与联邦中央的政权组织形式基本一致。各邦行政机构由邦长、以首席部长为首的邦部长会议，邦内阁组成。邦长的地位和职权类似于总统。从法律上来说，邦长享有广泛的权力。邦长实际上只是宪法性首脑和中央在各邦的代表，以首席部长为首的邦部长会议才是邦政权的实际掌握者，邦长并无实权。首席部长在邦政府中的地位和作用相当于总理在联邦政府中的地位和作用。首席部长是邦政府的首脑，由邦长任命立法院中多数党议会党团领袖担任，为期五年。首席部长是邦部长会议的领导，有权组织和领导邦政府。邦政府的一切重大决策都是在首席部长的领导下做出的。首席部长与总理一样，既有邦议会多数的支持，由操纵着邦部长会议，因而掌握着邦政府的实权。邦部长会议成员除了首席部长以外，还包括部长、国务部长和副部长。邦部长会议的成员由首席部长建议提请邦长任命，集体对邦立法院负责，即部长会议的所有成员都必须对部长会议所做出的决议承担责任。邦部长会议的所有成员都必须是邦议会议员。内阁不仅在联邦政府中存在并发挥着重要的作用，而且各邦也普遍设立了内阁。事实上，邦内阁是邦的最高决策机关，各邦真正行使职权的不是邦部长会议而是邦内阁，这和联邦内阁与部长会议的情况相似。印度在邦以下设立了县、发展区和村等行政单位。三、印度公务员制度印度是亚洲最早采用公务员制度的国家之一，也是发展中国家实行公务员制度历史最为悠久、制度最为完善，因而经验也是最为丰富的国家。并且公务员制度是印度特色国家政治体制中引为骄傲的重要组成部分。当地时间2014年8月11日，印度阿拉哈巴德学生裸身拦截火车示威，要求取消国家公务员能力测试(CSAT)。在印度，国家招考的公务员数量非常少，一般每年300人600人左右。由于印度人口多，每年的报考人数多达几十万，录取率只有千分之几，竞争非常激烈，2006年当年的录取率仅0.1%。正因为此，这使它成了世界上最难的考试。1、印度公务员制度的产生和发展英国是现代公务员制度的诞生地，其在印度长达200年的殖民统治期间，为印度建立了一套完整的“英国式”公务员制度。1947年新生的印度政府急需管理国家和发展经济的人才，尼赫鲁以及其他领导人觉得，完全照搬英国的公务员制度，显然不适应新生的印度社会和经济发展需要，于是印度新政府在继承英国殖民政府遗留下来的公务员制度的基础上，结合印度社会的特点和经济发展的需求进行了4个方面的改革、调整和充实。（1）制定“文官法案”（2）调整文官结构（3）扩充公务员队伍（4）稳定公务员队伍2、公务员培训由于公务员队伍的素质和能力水平直接关系到国家机器的运作、政府效能的提高和人民对政府的认可度和满意度，印度政府高度重视公务员的培训工作。印度目前已形成了网络化和专业化的培训系统，能针对不同的培训对象、不同的培训内容和培训目的，设计不同培训项目和课程，满足各领域不同级别官员的培训需求。成立于1954年3月29日的印度公共管理学院是以培训印度在职中高级公务员的公共管理能力及提供相关服务为特色的学院，是印度国内一所专门性的国家级培训公务员的学院，学院在公共管理领域有着悠久的培训、研究和咨询历史，在国内公务员培训领域也有着举足轻重的地位。印度公共管理学院（1）概况：1954年，在时任印度总理贾瓦哈拉尔-尼赫鲁的主持下，印度公共管理学院创立，并在其后逐渐发展成为公共管理培训、研究和信息传播的重要基地。印度公共管理学院的基本任务：一是对公务员进行知识、能力和行为培训，提高政府和公共事务部门行政人员的领导和行政能力；不断加强与各国政府的联系，深化在公共管理、经济学、政治科学方面的研究；加强培训研究，在实践工作者和理论工作者之间搭建桥梁，共同分享知识和经验；开展广泛的培训课程和项目，举办研讨会、会议、工作坊和讲座；为政府及企业提供咨询服务；出版刊物著作，广泛传播知识，以提高政府治理水平，推进政策的制定和实施。二是广泛创建国内、外分支机构；建立校友网络，激发他们对学院的创造性贡献；增进和其他主要国家、国际组织和机构的合作，建立战略联盟和伙伴关系。三是创设民主、公正、合作的学校环境，重视自由、创新、合作的学习环境，尊重每位个体独特的能力。（2）培训对象：印度公务员分为印度行政官、印度警官、印度森林官。（3）培训形式：印度公共管理学院的培训主要有两种形式，一是短期培训，时间较短，主要根据选送公务员接受培训的政府各机构的不同需要而定。二是长期培训。长期培训是学院的一种特色培训形式，即公共管理高级职业培训项目(APPPA)，这是每年由印度公共管理学院组织的为期9个月的教育培训项目，该培训项目是硕士研究生课程项目,针对全印度、中央服务署和国家政府中的中高层官员的培训需求。APPPA项目主要向学员传授关于公共管理的基本知识、技能和方法，培养学员的社会责任感，高度关注社会政治、经济等问题；在教学方法上，强调通过实地调查和团队协作促进学习，鼓励学员选修感兴趣的学科，进行专门研究。（4）研究和咨询活动：印度公共管理学院是印度国内著名的学术机构，在公共管理领域的培训，研究和信息传播等方面享有盛名，它是目前国际上已知的在公共行政和管理方面最早的培训和研究中心。过去五十几年里，印度公共管理学院在开展培训活动的同时，积极进行研究及咨询活动,在促进印度公共管理各方面研究的深入开展，并协助政府改善其自身运作，为中央、邦和地方各级部门的公共管理做出了重大贡献，同时也促进了教师间的有效互动和学术水平、研究能力的提升，扩大了学院自身的功能。迄今为止，学院已开展研究两百多项，主要是关于政府系统运行方面的研究，其重点在于政策制定、执行、评估和监督以及为市民提供更优质的服务，经济领域及其他领域的社会政策及执行情况，政府各种不同行政权力在城市和农村地区的下放框架，城市和农村地区的基础服务等。由于印度是一个农业大国，为了更好地为印度这个农业大国服务，印度公共管理学院着力进行农业问题的研究。案例：印度公共行政改革中信息技术应用从全球实践来看，在一些较发达国家，信息技术对于支持和推进公共管理改革显示出巨大的潜力。那么，发展中国家这方面改革的现实情况又如何呢？印度在发展中国家中，信息产业发展历史较长，范围也相对广泛，上世纪50年代印度成了信息技术领域重要的消费国；20世纪70年代以来，又成为主要的生产国之一；1984年拉吉夫甘地政府上台以后，大力倡导将信息技术应用于政府公共行政改革，一直持续到1998年印度信息产业法案的实施。关于这方面的客观报告非常少，而大量粉饰性的观点和案例与事实相去甚远。但我们仍能发现