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“农”与“非农”成为历史发挥户籍制度人口信息管理功能2014年08月07日来源：中国社会科学报作者：张杰一直以来，户籍制度改革牵动着无数人的心。这个夏天，作为全面深化改革重要内容之一的户籍改革正式破冰。7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），作为当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，《意见》的颁布标志着这一重大改革开始进入全面实施阶段。如何看待新一轮户籍制度改革？它呈现出哪些新亮点？未来应着重关注哪些问题？围绕上述问题，记者采访了相关学者，透过他们的思考与研究，探寻户籍制度改革的实践路径。突破：二元户籍制度退出历史舞台一本户口簿和一纸迁移证不知曾让多少普通人为之奔波。谈起户籍制度，吴晓刚别有一番体会。出身于江苏农村的他，如今是香港科技大学社会科学部教授。吴晓刚向记者回忆说，他父亲是新中国培养的第一代电力专业技术人员，是城市户口。而母亲作为户主，则和子女持有另外一本农业户口薄。由于是农业户口，少年时的吴晓刚只能到父亲单位的电厂附属子弟学校借读。初中升高中时，他不仅要回原籍参加考试，还不能报考市区重点中学。原本打算考中专，转户口，进入“公家门”的吴晓刚，却因为城市户口和农业户口不同的录取分数而未能如愿。阴差阳错读了高中，最终有幸考上大学，从而改变了命运。正是源自这段经历，走上学术道路的吴晓刚对户籍制度进行了深入研究。他说，“我过去几年对户籍制度及社会分层的后果作了一系列实证研究，最初的研究灵感确实来自早年自身的生活经历。”据悉，现行户籍制度的原型是1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例最初旨在进一步健全和完善人口登记与管理。“但在具体管理实践中却逐渐被演绎和建构为城乡二元户口及自主迁移限制的户籍制度，并且附着了各种各样有差别的资源和利益分配规则。”中国人民大学社会学理论与方法研究中心副主任陆益龙在接受记者采访时说。历史地看，户籍制度对我国工业体系的建立与发展及城市化进程起到了积极作用，对社会秩序及人口管理也具有积极意义。看待这一问题，一定要有历史发展的眼光，这是前提。陆益龙表示，“但不可否认，该制度无形中筑起了社会城墙，阻碍了人、财、物在区域间自由流动，从一定程度上导致了区域社会经济发展的不平衡。”为推动经济社会进一步深化改革，《意见》明确指出，建立城乡统一的户口登记制度。这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式即将退出历史舞台。陆益龙认为，户口一元化是平等身份制度的标志，尽管消除城乡差别任重道远，但取消城乡二元户口划分则迈出了坚实的一步。复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远表示，取消户籍性质的区分后，会推进城乡一体化，这是以户籍制度改革为杠杆推动城乡统筹发展、推动新型城镇化发展的重要举措。亮点：剥离附着于户籍上的利益《意见》一经公布，引发社会各界广泛关注，在学者看来，着眼于新型城镇化的户籍改革亮点频现，在很多方面实现了突破。“建立居住证制度，这是一个很好的改革方向。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员张展新在接受记者采访时表示，《意见》要求以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，这是此次户籍改革的一大亮点。在他看来，随着基本公共服务范围的扩大，户籍制度本身的价值会越来越低。“如果真正实行居住证制度，城市公共服务逐渐走向均等，那么在北京这种大城市落户的人口会越来越少。”改革的另一个新亮点是剥离性改革，或者说配套改革。陆益龙表示，现行户籍制度是一项综合性、基础性社会管理制度，只靠改革户口登记制度，可能难以达到改善社会治理、促进社会公平正义的目标。因此，要有相应的剥离性改革措施，即尽可能将附着在户口之上的分配原则和管理措施剥离开来，这实际也就是户籍制度的配套改革。如《意见》强调，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。让不同规模城市协调发展是此次改革的又一亮点。“《意见》进一步调整户口迁移政策，在不同规模的城市之间实行差别化的落户政策，有助于推动人口的梯度转移。”中国社会科学院马克思主义研究院经济与社会建设研究室主任钟君表示，这充分考虑到了不同地区的差异和不同城市的承载力，有助于避免人口集中涌向大城市，推动城市协调发展。总体来看，此次改革亮点纷呈。突出表现在将户籍制度背后的一系列福利安排逐步淡化，“为建立全国统一的居民身份制度扫清了障碍，有利于公共服务均等化的推行；为建立全国统一高效的人力资源市场扫清了障碍，有利于人力资源全国范围内优化配置；为建立全国统一的社会保障制度扫清了障碍，有利于全国各地通过优化环境促进经济持续健康发展。”华南师范大学人力资源研究中心主任谌新民总结道。重点：推进公共服务均等化有学者提出，我们要理性看待新一轮户籍制度改革，户籍难题由来已久，指望一次改革解决所有问题是不现实的。陆益龙认为，《意见》主要提出了新一轮改革的目标、原则和范围，下一步地方政府还要根据各地实际情况制定具体实施细则。他认为，地方政府应在社会治理现代化的框架下进行制度设计，建立公平合理的规则，尽可能淡化乃至消除户口的“附加值”，即让公共福利供给尽量不与户口挂钩，让户籍制度成为纯粹的人口信息管理制度。“户籍制度上镶嵌了各种社会福利制度，从而使户籍制度不仅是人口登记制度，而且成为一种‘福利包’。”任远认为，从这个意义上说，推动户籍改革的着力点应在户籍之外，使各种社会福利体制与户籍体制脱钩，填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差，逐步实现基本公共服务和社会福利均等化。那么，地方政府能否为农业转移人口提供数量充足、公平合理的公共服务？谌新民认为，限于各级政府的财力，建立科学合理的公共财政分担机制尤为重要。此外，特大城市的户籍制度改革是人们关注的另一焦点。陆益龙告诉记者，特大城市人口规模调控问题，归根到底还是要通过平等的资源配置、合理的城市规划及经济结构调整来解决。中国社会科学报记者张杰