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变革中的政府治理创新（上）孟庆国清华大学公共管理学院党委书记/教授二0一五年一月各位学员，大家好。我是清华大学公共管理学院的孟庆国，非常高兴有机会跟大家进行一些交流。我跟大家交流的题目是“变革中的政府治理创新”。党的十八届三中全会的召开，对我们的改革提出了更高的决策部署，特别是提出“六大改革”作为我们未来的目标，涉及到经济、政治、文化、社会和生态文明以及党的建设。也提出了我们改革总的目标，就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。那其实如果我们具体的分析其中的含义的话，里边包括两大关系的处理，一是政府和市场关系，第二个来讲的话是政府和社会的关系。这里边政府与市场的关系探讨的是经济改革的问题，政府与社会关系探讨的是社会治理与社会改革的问题。这里边的核心就是政府，政府的作用和地位如何进一步明晰，特别是党的十八大以来，把我们政府未来管理的理念和模式定义为政府治理，所以今天我们就想围绕着这一话题，从地方政府治理创新的角度跟大家有一个交流。我的介绍主要是分三大块内容，一块是从政府管理到政府治理转型；第二块是全球性的政府治理改革；第三块谈一谈我们国家尤其地方政府在治理创新方面的一些模式或者做法。一、从政府管理到政府治理（一）从政府“职能”说起首先，我们来看看从政府管理到政府治理。这个里边涉及到政府职能的转变，涉及到政府职能履行方式的调整。什么是政府职能？我们从基础上来讲，政府的职能包括三大职能，政治职能、经济职能和社会职能。政治职能，作为地方政府，就维持一个基本秩序，保持地方经济社会的稳定、和谐，这方面政府要有很多工作要做，包括我们的社会治安、社会稳定。经济职能，大家比较熟悉，就是促进地方经济不断发展、为社会创造更多的财富，在这方面政府要发挥好调控引导的作用。所谓社会职能，更多的是给社会提供一个基本保障，让社会更加公平和谐，在这方面政府要发挥政府的作用。那我们说围绕着政府职能，不管是社会职能还是经济职能，这里边又包括两个含义，一个是政府的职，这两边包括两个含义，职责、职权属于治理责任的范畴，就是说政府职权的范围、内容以及大小。也就是通常我们经常讲的政府管什么？管的多一点好？还是管的少一点好吗？管到什么程度？所以说涉及到一个职权大小的问题。所谓的能是指能力、水平，也就是我们通常理解属于治理能力的范畴。能力有高有低、有大有小，管的好不好、管的是不是高效、是不是规范，是不是政府本身很廉洁、人民群众很满意，这是属于能力的范畴。所以我们要理解政府职能的话，可以从这两个角度来着手。我们说经济职能是政府在经济范畴里边的职责和能力。通常来讲是指政府激励或者消除一个障碍来促进经济的发展，特别是提高生产力、减少一些浪费、减少一些低效率以推进市场资源配置的效率。所谓的社会职能，主要是从经济发展中能够获得收益，这种收益怎么样能够维持必要的社会公正和公平。从这个意义上来讲，我们要进行政府改革或者要进行政府创新就有了一个认识上的基础。如果政府在履行经济职责或者在履行社会职责的方面缺位了，或者是功能丧失，那就不叫改革。政府在履行经济职能或者社会职能的时候，如果不能像公众所期望的那样廉洁或者有效率，有不到位的问题、缺位的问题或者出现矛盾、出现相互之间不能非常好的合作等，也包括不能像公众所期望的那样很廉洁等等，我们要进行改革，要进行政府权限职责的界定和调整。另外也包括社会环境发生变化了，所扮演的角色与社会经济、环境需求不太符合了，这时候政府要进行调整。所以如果说我们地方政府要开展改革，或者要开展管理创新的话，我们是必须要做好这方面的一个分析的。通常意义上来讲，我们说在职责上职责不清、缺位、越位、不到位，就说明政府管多了、管偏了、管的程度大了，所以我们要进行职责的调整，要进行权限的重新界定，要进行政府职能转变，我们进行改革。如果政府存在不效率、不规范、不作为、不廉洁，这是属于能力范畴，就是说政府管的不好了，管的手段比较差，方式不对头等等，这样，我们说要对政府在履行职责的时候进行一个重新的设计，要引入一些创新的手段，怎么样让政府更高效一点、更快捷一点，让政府的职责履行的更好一点。所以政府的创新既体现在职责事项的调整上，也体现在能力建设和水平的提升上。看看我们国家这么几年来的一个大致情况。我们说从改革开放之初一直到今天，政府在面临着经济职责和社会职责的时候，其实这么多年来我们已经发生了非常大的变化。这种变化，我们如果用三个圈来表示的话，一个圈代表政府的圈，一个圈代表市场的圈，一个圈代表社会的圈，这三个圈之间是什么样的关系就反映了政府和市场、政府和社会之间的一个定位。改革开放之初我们可以理解为政府的圈很大，市场和社会的圈很小，或者说这个圈还没有发育起来，而且是被包容在政府的大圈里边的。就像我们PPT上这张图展示的一样。那我们的改革开放就是在逐渐的培育市场、培育社会的一个过程。我们在农村搞联产承包，在城市搞市场化改革，其实都是在通过经济改革来慢慢的把市场给培育起来。在社会领域我们通过推进社会的建设，培养社会的组织，让社会也不断的成熟起来。你会发现到今天，市场的圈慢慢的变大、变强，社会的圈慢慢的形成、慢慢的变大、慢慢的变强。所以说我们在不断的发展过程中就会发现，政府的圈和市场的圈、社会的圈的界线越来越清晰。到今天我们已经形成了什么样的局面？这三个圈已经形成了相互作用、相互重叠的一种关系了。这种关系代表着什么？原来我们是职能非常大、能力非常强的一个政府，那个时候我们强调要发挥政府的作用。现在我们说有政府、有市场、有社会，这三者之间有彼此的功能定位，有彼此的职责，在这种情况下，我们的政府该怎么办？所以政府要处理好和市场的关系，要处理好和社会的关系，这时候，我们不单单要注重发挥政府的作用，我们还要重视发挥市场的作用、发挥社会的作用。从这个意义上来讲，我们现在这三大主体有一个共同的目标，就是要发挥好政府、市场和社会的共同作用。所以说来讲，我们原来是单一主体强调发挥政府的作用，现在越来越强调我们要发挥政府、市场和社会的共同作用。这也是我们三中全会里所强调的政府治理的一个概念。所以说我们基于政府职能的分析，基于咱们国家改革开放以来政府职能以及政府职能履行方式的变化，你会发现我们有这么大的一个转型，就是我们政府经历过一次非常大的政府治理的转型，也就是我们通常讲的政府管理转向政府治理。（二）政府治理理念下职能履行的方式政府管理这种理念下和政府治理这种理念下本质性的差别主要在什么地方？我们说政府管理主要的主体是政府部门。在需要政府的管理职能、公共服务职能、宏观调控职能、监管职能的时候，我们强调政府的微作用，强调主体的单一性。有些人也说，这是一种独占的模式，相对来讲也是一种封闭的模式。那么它与市场的关系、与社会的关系是一种自上而下的，或者说是单向的、直线式的、不对等的关系。在这种关系下，我们政府在履行职能的时候、履行职责的时候强调什么？强调权力，强调行政命令，强调控制的手段，强调管控的方式，这是政府管理的一个基本要义。转移到政府治理的概念下，刚才讲了，要发挥好政府市场和社会共同责任，你会发现这个时候我们治理的主体就不单单是政府部门了，它既包括我们的事业单位，也包括我们的企业，也包括我们的社会组织等，它应该是一个多元主体下的非独占的一种模式，这种模式是开放的、合作的、互动的。政府和企业的关系、政府和社会的关系就变成了一个上下互动、双向、对等的关系。在这些理念下，政府和市场、政府和社会合作处理一些公共问题的时候，政府的手段更多的是靠协商、靠合作、靠彼此的一种参与、一种互动。所以说我们说这就是政府治理的一个理念。所以我们PPT上这张图也把政府管理和政府治理做了一个详细的比对，从实施主体、与对象的关系以及所运用的一些手段上，体现了这么一个差异。二、全球性的政府治理改革这是我们政府管理创新的一个大的背景，特别是咱们党的十八大以来，在我们原来强调推进服务型政府建设的基础上，我们又进一步的理清了政府的一个履行职责的模式，这种模式反映了咱们国家政府治理转型的一个趋势和方向。其实这种趋势和方向从全球性的政府改革来看，你会发现它有它内在的规律，或者我们说从管理层面来讲，全球性的政府改革也体现出这么一个鲜明的特点。我们说政府的创新从政府管理转向政府治理，这是一个普遍的规律，政府在履行职能、提供公共服务的时候，如果我们强调治理的现代化的话，它是一个现代化的方向。所以说第二部分，也跟大家交流一下全球性的政府治理改革，这种改革为我们国家所要开展的这种政府治理的创新提供了很多的经验，也提供了很多可以借鉴的方向。大家都知道，从上个世纪70年代以来，全球性的政府改革运用如火如荼，特别是以美国、英国、澳大利亚等这些国家为代表的一种改革，引领了全球性的政府改革运动。这种改革运动，我们可以简单的分析一下。（一）新公共管理运动我们在上个世纪七八十年代的时候，我们国家正在推行改革开放。我们通过改革开放试图能够获得经济社会的发展，能够让我们国家的综合国力，让我们的国际竞争力有一个比较高的发展水平，在那个时候，西方国家普遍面临着问题，他们的问题不是改革的问题，他们面临的是失业、财政赤字、政府行政成本的高居不下的问题，所以导致公众对政府存在普遍的不满。特别是上个世纪70年代石油危机以来，由于西方国家都面临着这么一个困境，他们也在思考着变革，所以在这些国家就率先掀起了政府改革运动。第一轮的改革运动又叫新公共管理运动，就是以政府再造为内容的新公共管理运动。这次运动又被形容为是一次管理主义，或者是打破官僚制，或者是强调企业化政府的一个改革运动。这项运动波及的面、影响的范围是非常广的。对于这场改革运动，如果我们做一个非常形象化的比喻的话，这场改革运动相当于是让政府干政府的事实，让政府变成一个有限政府，对政府的职能进行卸载或者是对政府进行松绑。就是说原来政府管的事儿很多，在很多的领域，政府的管理往往又不具效力，老百姓不是很满意，又不能实现一个专业化的模式，所以导致行政成本很高，行政效率很低，老百姓非常不满意，这个和政府自身有关。这个改革来讲的话，就是要打破这种传统模式，采取一种多元化或者是一种外包，通过服务的购买，通过服务的委托来获得很多的公共管理、公共事情，能够强调更好的效率，强调成本更低。如果说新公共管理里边的核心是强调通过非国有化、所谓的民营化让公共事业、让基础设施建设、让政府的很多事项通过外包的方式让市场机制、让社会机制来发挥作用，在西方国家普遍开展了养老服务、垃圾的处理、环境保护等等，都是采取一个社会化的方式或者是市场化的方式。依然政府干不好，政府干起来行政成本很高，我能不能把这种东西给外包出去让企业来做、让市场机制发挥作用？或者是让社会组织参与进来？这样做的一个目的就是强调结果导向，能够让老百姓获得更加满意的公共服务。这种改革是以客户为导向的，因为它是以客户的需求为中心，以老百姓的满意为前提的。所以这一次的新公共管理的改革运动一个比较核心的要义就是服务的市场化、服务的社会化。有一个比喻，是把政府提供公共服务、提供公共管理比喻成一条船，政府的职责是要推动这条大船往前走，社会不断的进步、不断的发展，这种情况下，如果这条船变得越来越大、提供的服务越来越多，你会发现政府越来越力不从心，政府要么扩大规模去应对这种服务、这种快速增长化的一种趋势，要么我不做这个事情，让别人来做，所以把这种改革比喻成政府的角色是在掌舵，而不是划桨，推动大船往前走的职责能不能交给市场、交给企业，通过这种外包的方式、服务购买的方式来减轻政府的负担，让政府的规模更小一点，让政府的行政成本更低一点，让政府在提供服务的时候，职责能够更有限一点。所以说通过这种机制，西方国家普遍在追求着所谓的三翼的模式，使得政府经济性、效果性方面能够获得一个改进。很多人可能会有疑问，我把很多的东西都外包出去，通过这种购买服务的方式来提供，但毕竟政府的这种服务或者说我们很多的公共事务、公共服务事项和我们市场上的商品不一样，因为我们说这些活动、这些服务有非常强的公共性。我们一味的外包、通过一个社会化的机制，可能会使我们的公共管理变得碎片化，可能会使我们公共服务的提供在某种层面上受制于一个公共性的挑