基于参与式理论的农地征收问题探讨

基于参与式理论的农地征收问题探讨摘要土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，但在实际生活出现了各种违规违法行为。本文结合武汉市土地征收中所发生的实际案例，指出农地征收各方利益受损现状，有针对性对其中的农民利益受损原因进行分析，同时通过博弈论理论对征地方与被征地方进行分析，最后运用参与式理论相关知识，提出对策建议。本文前部分选取武汉市蔡甸区两例在土地征收过程的违法违规案例，作为本文的事例引出。在第二部分现状论述中，客观重点分析了农民利益受损情况，并在政府公共利益中提出了“两个阶层”新说法，为下部分的博弈论分析提供了客观、公正、正确的事实基础。在原因分析中针对性对农民利益在土地征收过程中的受损情况，通过体制、制度、政府政策、农民参与权等方面进行论述分析，从矛盾本源上找出原因。在前面的事实基础上，第三部分进行博弈论的理论分析，得出目前农地征收过程中双方矛盾不可调的结果，博弈分析也是对参与式理论的在参与各方的一次应用。最后实时提出参与式理论，并在农地征收过程的进行实际应用，建立土地征收参与模型，为农地征收问题提供了切实可行的解决方案。关键词：农地征收现状分析博弈论参与式模型1引言1.1本文选题背景土地征收是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。众所周知土地征收是国家、集体、个人之间发生的因公共利益需要，依照法律规定的程序和补偿原则、补偿标准、安置办法，将集体土地所有权转为国家所有的一种行政行为[1]。这就是说，土地征收带有一定的强制性、必要性和补偿性。据国土资源报有关数据显示，2004年12月4日，全国信访中，有40%的信访是关于土地问题的，土地问题中，有60%是关于土地征收问题的。各地的土地征收纠纷急速增加，民怨逐步升温。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。然而在很多事件中，农民却没有选择司法的途径解决问题，而是要采用非理性的方式来维护自己的合法权益。这足以令人惊醒，令人深思。1.2本文所阐述土地征收必须强调的几个特征本文将根据当前农地征收的实际情况进行分析，通过理论论证，寻找解决农地征收问题的方法。在本文进行论述之前，针对目前情况，下文的农地征收必须强调具有以下几个特征:1.土地征收应当以国家公共利益为目的；2.国家建设征收土地的主体必须是国家，对于个别地区个例违规行为不予论述；3.征收土地是国家行政行为，具有强制性；4.国家建设征收土地必须以土地补偿为必备条件；5.征收土地的标的只能是集体所有的土地，本文主要是农村地区集体土地的征收问题；6.本文不涉及到城市房屋拆迁中的征收，旧城改造问题；7.本文所引用论述的法律以最新《中华人民共和国土地管理法》为准。8.由于理论知识有限，本文只进行征收方（地方政府）与被征收方（农民个人）两方分析，以简化分析过程。2农地征收的几例具体案例分析—以武汉周边地区为例武汉市作为一个快速发展的中部地区的最大城市，由于城市的进程加快，城市不断向外围发展，出现的农用地大规模被占用的现象，农村集体所有土地向国有土地变化，其中出现了很多的土地利益纠纷的案例，本文特选取武汉周边地区典型案例为例进行阐述。2.1案例一：村干部利用管理的漏洞侵吞土地补偿款武汉鸿亚公司大洋彼岸二期工程需占用蔡甸区大集街塔尔山村集体所有的一块滩涂地，该村村支部书记张红兵安排村主任赵为华具体负责此事的协调工作。赵为华找到工程项目部，双方私下达成补偿30万元的协议。事后，张红兵、赵为华二人将其中的22万元侵吞。案例一原因分析：土地征收款管理发放制度缺陷为村官腐败的滋生提供了土壤。目前，土地补偿款的发放主要有两种形式：一是正常报批征地补偿款由财政部门发放到村，再由村发放到村民；二是非报批用地，即土坡、滩涂等“边角余料”补偿款的发放，由村官和开发商协商后，在不经过任何上级部门审批的情况下，直接从开发商处划账到村里。在第一种情形中，虽然征收补偿标准和发放程序一般有明确规定，但对于补偿款下拨到村之后，村是否建立台账、具体怎么用、发放了多少、何时发放到位，有关单位很少去核查。在第二种情形中，土地补偿款的发放实际是处于“四不知”的状态，即“土地管理部门不知、街乡等上级主管单位不知、财政部门不知、村民不知”，使村官腐败有了可乘之机。造成“四不知”的状况，主要是管理机制的漏洞，同时也是村官的故意所为。村官用作废的发票和其他收据出具给开发商，收款不入账，从而侵吞公款。2.2案例二：村干部暗箱操作侵吞土地补偿款蔡甸区大集街某村村委会主任黄某与村理财小组组长杨某通谋后，以土地补偿款补少了为由，黄某以儿子的名义、杨某用自己别名，重复领取了土地补偿款6.5万元，后经黄某签字同意，在村财务上重复支出，予以侵吞。案例二原因分析：村官腐败的问题之所以日益普遍和严重，监督体系自身缺陷导致的监督失效是最重要的制度性根源。民主监督基本的要求是村务公开，但村干部掌握着披露村务信息的权力，他们决定着什么公开，什么不公开。广大村民作为监督主体，很难及时、准确地掌握信息，很难发现漏洞。很多“村官”的任期很长，权力高度集中，导致民主监督形同虚设。3农地征收过程中各方利益受损现状在农用土地征收过程中的征收方与被征收方之间的利益博弈，作为政府的利益的维护者角度来说，它是公共利益的代表，他体现的是公共利益，所以必然会侵犯到作为单个群体中的个人利益，个人利益更多的是自己的利益最大化，这两者是一个矛盾的共同体。在城市化进程不断加快的今天，城市边缘地区的农用地必然在不久的将来会被政府所征收。政府，以及村集体作为征收方，征收农用地是为了更好的发展经济，促进地方经济的快速发展，这也是一个地区个人的共同愿景。但是很明显，征收方只是其中的很小一部分，个人利益必须服从集体的利益。3.1农地征收过程中农民个体利益受损现状土地是农民最基本的劳动对象和经营基础，是农民诸多权益中的重中之重。我国有关法律规定，农村土地归农民集体所有。但目前在土地征收过程中普遍存在严重侵害农民土地财产权益的现象[2]。3.1.1征地力度较大，征地补偿标准偏低目前城市圈地扩张无论是其规模，还是速度，都是我国历史上从未发生过的。根据农业部和国务院发展研究中心研究统计，从1987～2001年，全国用于非农建设的占用耕地达226万公顷。按照规划预测，从2000～2030年的30年间，占用耕地还将超过363万公顷。而另一方面，征地补偿明显偏低，难以保障失地农民在失去土地后赚取与从前经营土地相当的收入，从而难以保持目前的生活水平或消费水平。3.1.2政府“低征高卖”，与民争利现象广泛存在目前，政府向农民征收土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，即对农民永久性的一次性补偿，向社会拍卖时按土地的市场价格（包括工商业的边际收益，稀缺成本及预期）成交，增值达数倍、数十倍甚至于数百倍，形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。形成利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。3.1.3征地补偿分配混乱，村级留用管理不规范具体表现为三方面的问题：一是乡镇参与征地补偿分配不合法。乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，却截流了5%～8％的征地补偿；二是村集体留存比例过大。据问卷统计显示，在征地补偿安置费中，相当部分费用留存在村级；三是对留在村集体的征地款使用和管理缺乏有效的监督。3.2农地征收过程中政府公共利益受损现状农地征收是政府体现其政府职能的重要方式，通过农地的征收促进经济的发展，加快城市化进程的步伐，促进城市更好更快发展。但是在农地征收过程中出现了一部分人通过土地侵占了更多人利益的现象也是值得我们去关注。不可否认，如果在商业用地领域剥夺政府对土地的控制权，必然会产生一些农民漫天要价、开发商获取土地困难，进而影响城市建设和发展[3]。3.2.1农地征收形成的新阶层——“食利阶层”这种情况主要发生在经济发达地区，尤其是在武汉周边地区最为明显，这里的补偿费，一般为每亩10万元以上，被征地农民将其存入银行，按2.25%年利率计算，每年有2250元的利息，扣除20%的利息税，剩余1800元，差不多是每亩耕地年收益的2-3倍，因此，一部分农民就坐食利息，形成“食利阶层”的农民。这是不公平的，因为土地位置的规定性与最开始在分配土地的时候就存在一种不科学性，会产生小部分人侵占大部分的利益的情况，这是对公共利益的侵吞。3.2.2农地征收形成的新阶层——“新地主阶层”与上面情况不同的地方在于这种情况发生的更为广泛，武汉市地区存在大量的“城中村”中表现尤为明显。按照目前武汉小产权房的存在状态，主要有三类小产权房：第一类，农民将自家宅基地上的房屋出售给他人，这类小产权房被称为“农民房”；第二类，由于进行新农村建设、因征地而重新安置村民，由集体经济组织在本集体土地上集中建设农民住宅楼，除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外的成员销售；第三类，成片开发的小产权房，这类小产权房被称为“商业小产权房[4]。小产权房价格一般是城市房地产的1/3到1/4，随着需求的增长，一些村民在利益的驱动下，在农村特别是市郊开发小产权房的规模越来越大，这就形成了城市中大量的无业的“新地主阶层”。在市场经济的今天，这是一种极不公平的现象，这些新地主在对土地没有很大贡献的情况下就获得了其他农民，以及其他城市居民更多的额外财富，这对于社会公平与城市的整体规划设计有很大的不利影响。4农地征收过程中农民利益受损的原因分析正与上文论述，在农地征收过程中涉及到征收方（地方政府）与被征收方（农民），他们之间在博弈过程中的利益都有受损，但是作为政策的制定方，征地方具有先天性的优势，可以在一定的时期得到修复。其中地方政府公共利益受损是一个隐形问题，而且对于个人来说缺乏直接的权属代表，在数量上容易忽视，同时是被征收方与其他社会成员之间利益分配问题，原因复杂，所以本文仅就农民利益受损原因进行分析论述。4.1城乡分割的“二元结构”是农民利益受损的体制原因新中国成立后，我国实行了较为严格的城乡分割的户籍管理体制，这一体制造成生活资料供应制度，劳动就业制度、社会保障制度及其他公共物品供给制度等一系列具体制度安排上的“城市偏向”，致使工农之间，城乡之间的竞争边界绝对对立化，农民利益大量流失[5]。在长期以来，地方政府进行低成本的工业化道路，而这种方式的成功就是以牺牲农民利益换取经济利益，明显地带有要求农民支援国家建设的色彩，农民的土地从来没有被作为商品看待，因此，征地补偿的标准不是市场价格，而仅仅是维持生存的一种补偿，这种情况的出现就会导致农民利益受损！4.2政策制定中利益本位的价值取向是深层因素政府在政策的制定过程中，往往将经济效益放在首位，追求政绩GDP。我国对征地缺乏必要限制，致使政府依托公益用地的名义征收商业经营用地有较大自由，客观上激励了官员的任意决策行为。其次，国家以农业经营收入为参照制定征地的补偿标准，再以市场价出售，从中获得巨额的差价。绝对的利益对政府征收土地构成直接的激励。4.3现行土地征收制度的缺陷是农民受损的直接原因征地补偿过低而且立法标准本身就有问题，造成如今征地过程中补偿过低的问题，其根源就是立法中所确定的补偿标准不合理[6]。如《土地管理法》确定的补偿基本原则是“按照被征收土地的原用途给予补偿”。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。有了这样的规定，作为农业用途且又没有实际的处分权的集体土地，如不与今后的用途挂钩，是永远值不了几个钱的。当农民得知自己曾经祖祖辈辈种过的土地被征收后，政府通过出让获得了几百万元的收入，开发商通过炒卖又获得了上千万的利润，而农民自已只获得了区区几万元的补偿。那些开发商挣的钱可以够自己花几辈子，而农民所获得补偿却仅可以勉强维持自己的生存。同样的一块土地，所获得的利益差别却如此悬殊，如果农民为此心理不平衡，