基于国家视角的村庄公共产品供给模式转变分析

1基于国家视角的村庄公共产品供给模式转变分析李晓楠孙建芳（兰州大学管理学院，甘肃兰州730000）摘要：本文从国家的视角分析了我国村庄公共产品供给模式的历史演变，现实困境及原因。经过20多年市场经济的冲击，村庄的经济分化与社会分化加深，村庄的异质程度提高，需求偏好的差异性越来越大，使农民基于传统联系的合作能力受到损害，而基于现代联系的合作能力尚未形成，并且政府包办村庄公共产品的供给进一步损害了农民的合作能力，造成了村庄公共产品供给中的“政府失败”。基于此，借鉴发达国家的实践经验，提出了在我国建立政府与村庄自治体和草根组织合作供给公共产品的方式，即政府提供多数或全部费用，村庄自主决定公共产品的内容，政府与村庄自治体合作提供全部村民需要的公共产品、与合作社及草根组织合作为部分村民提供更多元化的公共产品。关键词：村庄公共产品；供给模式；合作社中图分类号：F321.4文献标识码：AAnalysisoftheVillagePublicGoodsSupplyingModeTransformation:BasedonthePerspectiveoftheStateLiXiaonanSunJianfang(SchoolofManagement,LanzhouUniversity,Lanzhou730000)Abstract:Fromtheperspectiveofstate,thispaperanalyzesthehistoricalevolutionofvillagepublicgoodssupplyingmodel,presentdifficultiesandtheircauses.After20years’impactofmarketeconomy,thevillage'seconomicdifferentiationandsocialpolarizationdeepened,theheterogeneityofthevillageincreased,andthedifferencesindemandpreferencesbecamemoresignificant.Thesechangesweakenedthefarmers’collaborationcapabilitythatbasedontraditionalties,however,thecollaborationcapabilitybasedonmoderntieshadnotbeendeveloped,andthegovernmentarrangedthesupplyofpublicgoodsfurtherunderminedthecooperationcapabilityoffarmers,resultingin“governmentfailure”insupplyofvillagepublicgoods.Basedontheseproblems,weputforwardtoestablishingacooperationsupplyingmodelamonggovernment,villageautonomyorganizationandgrassrootsorganization,thatmeansthegovernmentpaysmostorallthecosts,thevillagedeterminesthekindsofthepublicgoods,thebasicpublicgoodswouldbesuppliedbygovernmentandvillageautonomyorganization,andmorediversifiedpublicgoodswouldbeprovidedbycooperativesandgrassrootsorganization.Keywords:VillagePublicGoods;SupplyingMode;Cooperatives2引言英美等国家自20世纪80年代以来进行的公共管理改革，建立了政府、企业与社会组织合作的公共产品供给的多元网络。政府与非政府组织（NGO）合作供给小范围的公共产品，可以发挥这两种组织各自的优势，克服它们的劣势，提高公共产品供给的效率。例如，在政府的补贴和资助下，美国的非营利组织提供了所有社会服务的56%，就业和训练服务的48%，保健服务的44%。而我国村庄范围的公共产品①供给目前的困境是：在市场经济的冲击下，传统的村庄社会结构被破坏，农民基于传统联系的合作能力受到损害，而基于现代联系的合作能力尚未形成，由农民合作供给村庄范围内的公共产品难以实现；由政府供给村庄范围内的公共产品，则不仅会出现严重的“政府失败”，同时政府对村庄的干预还会进一步破坏农民的合作能力。造成上述困境的实质在于：政府，而不是村民自己，决定村庄公共产品内容。难以满足村庄经济与社会分化后村民对公共产品的多元化需求。本文通过分析表明，我国可以借鉴英美经验，通过政府与村庄的合作供给，政府“掌舵”，村庄自治体和村庄草根组织“划桨”，即政府提供大部分村庄公共产品的费用，指导村庄发展的目标，而由村民自主决定村庄公共产品的具体内容。以取消农业税为标志，我国政府由管制型政府向服务型政府转化。更进一步的分析可以证明，国家可以与村庄自治体合作提供全体村民需要的公共产品，国家与合作社及草根组织合作则可以为部分村民提供更多元化的公共产品。一税费改革前我国村庄公共产品供给模式的演变在很长的一段历史时期内，我国村庄公共产品的供给权力都掌握在政府的手中，国家掌握着绝对的权力，来决定其内容和形式。（一）传统社会时期从我国历史来看，传统的乡村社会长期游离于国家之外，处于自发的自治状态，农民对公共产品的供给要求较少[1]，因此绝大部分公共产品的供给都可以在以村为单位的经济体内部得到解决。在这样一个基于血缘、亲缘、地缘和业缘为一体的“熟人社会”中，在宗族首领和乡绅的积极组织和参与下通过宗3族的力量可以提供包括公共工程建设、慈善活动、灾荒赈济乃至社会治安的维持、民间纠纷的调解、神祗祭祀的举行等公共产品[2]。除了涉及整个地区的大型水利设施、跨越乡村的交通道路以外，村庄包揽了由生产到生活的所有农村公共产品的供给。传统的村庄范围的公共产品的供给体现出两个特点：一是村庄外部的国家或政府，主要是通过赋税、劳役、兵役等方式从村庄汲取资源，而不为村庄范围的公共产品付费。二是村庄公共产品的内容由村庄自主决定，或者说是由村庄的士绅决定。村庄的士绅扮演着村庄保护者的角色，降低政府对村庄的汲取水平。（二）人民公社时期19世纪中期以来的工业化和城市化持续冲击着传统的乡村社会，国家逐渐强化了对乡村的控制。新中国建立之后，“通过把党支部建在村庄里，社会主义国家政权向乡村的渗透至少在形式上超过了以往任何一个朝代”[3]。人民公社时期的政社一体化则从根本上颠覆了传统乡村的政治、经济和社会秩序。这种制度下，村庄的基本生产资料都归集体所有，农村公共产品的供给和使用完全通过自上而下的行政命令式的决策机制，由集体统一组织和安排[4]。由于人民公社内的农户具有很高的同质性,需求的差异性很小,因此这种自上而下、统一供给的制度安排对于相对静态的乡村社会而言,是高效率的[5]。可以看出，人民公社时期村庄公共产品的供给模式发生了根本性的变化：政府以人民公社的方式，使乡村为国家的工业化提供了巨额的原始资本积累，也通过集体经济隐性地强制农民为村庄公共产品付费，同时政府以计划的方式决定村庄公共产品的内容。（三）家庭联产承包责任制至取消农业税时期人民公社解体后，中国农村实行了家庭联产承包制，农户承包经营土地和其他各种生产资料。这一时期，政府仍然通过县乡政府和村组织，以收取税费的方式，让村民为村庄范围的公共产品付费，包括农户家庭缴纳的三提五统、各种事业性费用、义务工和积累工等。同时，虽然农户成为独立经营的个体，但是他们对村庄公共产品的偏好却难以得到表达，仍然由政府按照其规划和政绩考核指标，决定大多数村庄公共产品的内容，因此供给决策制度依然沿袭了强制性的自4上而下的形式。这种村庄公共产品由政府强制农民付费并由政府决定内容的供给模式导致了两个方面的问题：一是在农民收入远低于城市居民的情况下，农民却要为村庄的公共产品全额付费。于是，在城乡收入差距快速拉大的时候，城乡公共产品的供给水平也快速拉开，村庄的教育、医疗水利、农业技术等方面的公共产品比较匮乏，限制了农业产出水平和农民收入的提高。二是县乡政府和村组织“搭车”收费，与人民公社时期政府通过集体经济隐性地强制农民付费不同，土地承包后政府向分散的农户家庭一一收取税费。到农村税费改革之前，农民负担问题已经成为影响部分乡村社会稳定的主要原因。二、目前我国村庄公共产品供给的现实方式与困境税费改革是继家庭联产承包责任制之后我国农村的又一重大改革。2000年，安徽省作为农民负担问题最为严重的地区之一，先行试点，2002年后税费改革在20多个省区推广。2006年1月1日，《农业税条例》被废止，农业税取消。税费改革从根本上改变了国家与农民的关系，也使我国村庄公共产品的供给模式发生了极为重要的变化。（一）税费改革时提出的村庄公共产品供给方式在税费改革时，政府仍然希望农民为村庄公共产品付费，其具体方式就是“一事一议”制度。所谓的“一事一议”，是指在村庄内兴办农田水利基本建设、修建和维护村级道路等集体公益事业，或供给具有社区性的公共产品，如果需要收取费用或投工、投劳，就必须通过村民大会或者村民代表大会集体讨论,实行专事专议的办法决定。这项制度的主要目的是遏制过去那些名目繁多的搭车收费问题。有学者认为，“一事一议”制度在农民和村组织之间搭建起了一个表达供需意愿的平台，增强农民的集体意识和自治能力培养，并且能够提高农村公共产品的供给效率[6]。但是，自从实行家庭联产承包责任制以来，农民的民主意识和经济理性日益增加，对涉及范围较大的公共物品，由于所处地理位置等因素，获益程度和受益感不同，进而对所支付的成本也持不同看法[7]。同时，经过20多年的市场经济的冲击，村庄的经济分化与社会分化加深，村庄的异质程度提高，村民对村庄公共产品需求的多元化，需求偏好的差异性越来越大，于是在实际中，“一事一议”5制度遭遇“事难议、议难决、决难行”的问题。事实上，全国各地，特别是中西部的农村地区，通过“一事一议”的方式决定兴办一项村庄事务并从农户家庭收费的成功事例并不多。如2004、2005两年，湖北荆门地区遭受了多年不遇的干旱，给农民造成了巨大损失。在构成旱灾的诸多因素中，最突出的是大中型水利设施在抗旱中不能有效发挥作用，这源于它面对的是高度分散的个体农户，无法解决与农户之间高昂的交易成本[8]。（二）目前现实中所采用的解决方法为了应对这种危机，中央政府出台了一系列措施，如公共服务事权上收，教师工资统发，加大转移支付等。随着治理理念的变化，这些应急措施逐渐整合为新农村政策体系，村庄公共产品供给的模式终于发生了根本性的改变。至此，我国村庄公共产品的供给由村民付费改变为政府付费，并主要采取两种方式：一是对于村庄基础教育等公共产品，不仅由政府全额出资，并且由政府机构或事业单位直接提供服务；二是对于村庄道路、农业设施等公共产品，政府以项目的方式分配到村庄，如新农业建设项目、设施农业项目、农业基地、整村推进扶贫项目等。整体来讲，是由政府的财政、农业、畜牧、科技、水利、民政等部门来决定公共产品的供给内容。但是，这种主要由政府付费，也由政府决定服务内容，甚至由政府直接提供服务的模式，使村庄公共产品的供给存在两个重大缺陷：第一，村庄公共产品供给中的“政府失败”。“政府失败”已经被发达国家的实践充分证明，学术界也从经济学、政治学、社会学等不同视角对其原因进行了深入分析。政府提供公共产品中的“政府失败”有许多种类型，主要表现在四个方面，即公共政策失效，公共产品供给的低效率，内部性与政府扩张，寻租及腐败[9]。而且，集中权力、细化管理规章条例等措施，只能使情况短期有所改善，从长期来看，则会使政府失败进一步恶化。而在发展中国家，由于公