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基于城市经营理念：地方政府在城市规划管理中的作用和职责刘湖北在全球经济日趋一体化今天，区域之间的竞争主要表现为区域城市之间的竞争，而城市之间的竞争已经由单纯的规模竞争转向综合竞争力的竞争。这就要求城市在发展和竞争中，城市政府必须根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。而在中国，随着城市化进程的推进，城市建设、发展和管理的手段在悄然变化着，仅仅依靠传统的城市建设和管理模式，已远远不能满足城市迅速现代化的需要。20世纪80年代，随着市场经济政策的推行，中国社会资本建设以土地有偿化和部分社会资本有偿化逐步开始了市场化筹措城市建设资金的实践探索。城市经营作为一种为解决高速城市化过程中城市基础设施短缺的问题而提出来的有效的管理思想，在上世纪90年代一经提出，便迅速受到关注，成为市场经济条件下对城市进行规划管理的新模式。本文将重点探讨在城市经营的宏观背景下，城市规划管理怎样与城市经营的理念相结合，如何适应城市经营发展的需要；同时探寻了地方政府在干预与调控城市规划管理的改革途径。最终旨在研究如何促进整个城市的发展，解决一些城市规划管理中存在的问题，使城市规划更具有实效性以提高城市竞争力，并使城市能够达到可持续发展的目的。一、城市经营的内涵界定在英文中，经营和管理是同一个词——Management，因此，城市经营（UrbanManagement）也可以译作城市管理。当然，这里的管理有别于行政式的管理（Administration），而是一种经营性管理（Management）。从UrbanManagement概念的形成与发展历史看，其内涵更侧重于一种战略性管理，或者说政府对城市发展的战略性干预，其目的是促进经济的整体发展和福利的全面提高。所谓城市经营，就是运用市场机制，对城市空间和作为城市功能载体的自然资本(如土地)和人力作用资本(如路、桥)及相关的延伸资本(如桥梁、街道冠名权)等进行重组和运营，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设中去，走“以城养城”、“以城建城”、“以城兴城”的城建市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新理念和新模式。城市经营有两个基本目标：首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务。可以说，规划是城市经营的核心和先决条件，只有在城市规划的指导下，才可能实现城市整体利益最大化的目标，这也是由城市经营的整体性特征所决定的。其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。【詹姆斯?麦吉尔?布坎南（JamesMcgillBuchanan），美国乔治—梅森大学经济学教授，突出的理论贡献是创立了公共选择理论。1986年获诺贝尔经济学奖】从中国城市经营的产生来看，城市经营应该萌芽于20世纪80年代的城市建设实践，如当时的天津市长李瑞环就提出并实践城市政府的规划建设管理职能；进入到20世纪90年代后，由于众多城市的实践使城市经营的理念和做法在中国迅速得以传播。二、城市规划的内涵界定城市规划是指城市政府为了实现一定时间内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的而进行的一项综合部署和具体安排。也可以说，城市规划是发展城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理开发建设和城市正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。它协调人与环境的关系，促进城市经济效益、社会效益、环境效益的和谐一致，最终实现城市总体效益的最优化。城市规划的核心内容包括：土地使用的配置；城市空间的组合；交通运输网络的架构；城市政策的设计与实施。三、城市经营与城市规划的关系1、城市经营与城市规划的综合对比比较内容城市经营城市规划主体由占主导地位的政府，参与城市建设的各类企业和社会组织以及城市的市民构成城市政府性质促进城市发展的策略机制、新理念协调与引导城市发展的实践活动过程内容战略层面、策略层面战略性规划、实施性规划对象各种有形资源、无形资源城市资源、经济、社会发展，城市土地资源的安排及建设行为的引导目标提升城市竞争力实现城市可持续发展协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署与全面安排，实现城市可持续发展注:战略层面是从城市宏观总体出发，选择适合发展模式，创造城市发展动力，改善城市的硬、软环境，增强城市功能，提升城市整体竞争力；策略层面是通过具体的市场化运作策略，打造城市品牌，引导城市开发，盘活城市资本存量，充分发挥资本增量以及城市无形资产效益，以获得城市持续发展的动力；战略性规划侧重于根据城市的发展条件，制定城市较长期的发展战略目标、方针、规模，提供指导性的发展框架，以及确定产业在地域空间的分布，土地、空间、环境等资源开发利用的原则和策略；实施性规划是结合近期的城市发展规划或有针对性的开发建设项目，确定详细的可操作的规划指标、城市空间形象引导或控制以及建设策略措施，以指导和控制具体的开发建设行为。通过上表的对比，我们可以发现，城市经营与城市规划两者间存在着紧密的联系:两者均涉及到相同的主体—城市政府；在研究对象、目标上也是类似的，并且城市经营的研究对象远比城市规划的研究对象广泛，两者在这点上是一种前者包含后者的关系；所关心的内容也有许多相近之处，战略性规划和实施性规划分别与城市经营的战略、策略层面有明显的对应关系。因此，城市经营与城市规划之间的辩证关系有了理论上和逻辑上的必然性。2、城市经营与城市规划的辩证联系(1)城市规划促进城市经营的实践首先，城市规划为城市经营提供了良好的实践环境。城市经营的基础条件和实践环境的优劣与否，很大程度上影响城市经营的效果。经过科学规划的城市，就能凭借合理的城市布局、优美的城市景观及便利的服务设施等良好的条件，为城市经营的实践创造出良好的投资、经营环境；其次，城市规划为经营城市土地创造了良好的条件。土地是城市经营中最重要的经营对象。通过城市规划来盘活土地，使其发挥应有的效用；或通过规划进行土地功能的置换并改善相应的基础设施条件来使土地升值，就会大大改善城市经营的投资环境。(2)城市经营拓宽了城市规划的内容城市经营对城市的发展提出了新的要求，要求城市为城市经营提供良好的社会、空间环境，这也就对城市规划提出了更高的要求。目前，中国正处于经济高速发展时期，城市设计需要以更多的实践来完成自己的使命，在此过程中，一方面是城市的管理者们费尽心机地寻找城市形象的闪光点，另一方面则是专业人员常常囿于固有的法则中，难以很好地配合。城市经营思想的产生，既为专业人员拓展了思路，也为二者的结合提供了纽带，这一纽带的基础是通过“培育环境”、“培育市场竞争力”，使城市走上可持续发展轨道。3、将城市经营理念引入城市规划管理具有极大的意义（1）以城市经营理念促使城市规划角色转变以提高城市竞争力为目的的城市经营理念认为，城市只有充分考虑、尊重市场规律去进行规划与设计，才能盘活城市有形资产，提升城市无形资产，发掘、利用城市的各种稀缺资源、战略资源，为城市提供不断的发展动力。这无疑在促使城市规划重新审视自我，转变角色方面起到了巨大的作用。在城市经营理念的指导下，城市规划应该更加注重空间背后的利益协调，从形体空间专业技术的应用变为更加注重对多学科参与的组织引导与协调，从静态蓝图的制定变为更加注重实现规划目标实施过程中的政策引导和法规规范。在当今市场经济的要求下，不谈经营是不可能的，只谈经营不谈规划也同样不可能，城市经营与城市规划己经紧密地结合在一起。城市规划是一门时代性、应用性非常强的学科。面临市场经济的迅猛发展，城市规划工作也必须适应新形势，城市经营思想的出现为此提供了一个很好的切入点。有专家认为，规划21世纪的现代化城市，仅有工程技术知识是不够的，必须强化城市经营的理念，遵循市场经济规律，做到城市资源的优化配置，为城市经营创造良好的生活环境和经营环境。（2）以城市经营理念创新城市规划内容编制由于目前的规划体制还留有计划经济体制的深刻烙印，导致了规划师对城市建设项目的市场需求，也就是规划的市场导向考虑不够；另一方面，在目前国内的实践中安排城市用地的开发内容时，一般也没有熟悉土地市场、物业市场以及开发行为的城市开发咨询专业人士参与，这就导致了规划的内容有时与市场需求脱节，因而难以实施。针对城市规划相对滞后的理念难以适应市场经济迅速发展需要的现象，城市经营理念的提出，给予了城市规划内容编制以一个全新的命题，要求其必须作出主动的、适应性的调整，即在进行城市规划编制时必须引入城市经营理念进行创新，从注重经济效益转变到寻求社会、环境与经济均衡发展上来。第一，使城市规划的编制上升到政策层面。当城市规划编制停留在技术层面时，其影响十分有限，而城市发展中的问题是必须用公共政策对利益关系进行调节的，因此，按照公共政策的特征改革城市规划编制以适应政府行政的需要，已成为创新规划编制的重要突破口。第二，提高土地利用率。土地是城市发展的重要资金来源，如何在城市经营背景下提高土地利用率是规划编制必须研究的内容。规划编制时要在研究城市发展战略全局的基础上，准确界定近期、未来和不可开发地区，从总体上把握土地资源的合理利用。第三，应对新型资金流动带来的挑战。外资的流入，造成了城市建设资金数量及结构的变化，城市规划管理机构将面对大量外资投资者的建设审批案例，这既要避免对外商的一味迁就而置现有的城市规划于不顾，造成城市空间布局再一次陷入混乱，又要反对采取僵化的计划经济下形成的规划管理办法和理念。因此，如何对待外资投资城市公共基础设施建设，将成为创新城市规划修编时要考虑的全新问题。（3）以城市经营理念加强城市规划管理政策研究“城市经营”作为一种全新的城市管理理念，其决策机制的有效与否，直接关系到城市经营的最终效果，因此，将城市经营理念引入到城市管理模式中，是经济全球化条件下城市国际化的内在要求，是经济全球化在发展进程中对城市空间的拓展或者城市空间载体的制度创新。它使城市经营成为一种新型的城市管理理念与城市管理方式。由于市场因素的不确定性，在城市经营的过程中会有很多的突发事件，比如随着全球化的加快，国际资本的流动性也越来越快。当这些资本落定时，在城市规划管理上应采取哪些措施鼓励其发展，同时又采取何种措施来规范它，以保证地方的投资能够收回？一旦资本流走，针对这些特定企业而建造的设施该如何利用？这些突发事件都应该成为加强城市规划管理政策研究的内容。现行尝试的形式是由城市规划主管部门主导，吸收土地管理部门、公共服务企业、城市规划专家等城市利益相关者共同参与，并以听证的形式公开征求社会各方面的建议，这种形式能使城市规划尽可能符合城市经营的规律，有效缓解目前城市规划管理决策较为被动的局面。四、城市经营背景下地方政府在城市规划管理中的作用1、战略制定作用城市发展战略是城市政府对城市发展的目标、方向、途径等所做的全局的、宏观的、整体的谋划，是对城市未来形象进行定位的重大抉择，是城市政府驾驭城市发展全局的重要手段和首要环节。它包括在较长时期内对城市经济、科技文化、城市规模、城市环境、市政建设、城市人口等方面发展的宏观谋划。在城市发展战略在总体战略之下，还可以根据需要制定若干分战略，如城市经济发展、城市形象发展、城市社会发展等方面的战略。政府作为社会利益的代表，在城市经营的大环境下，必须根据可持续发展的目标制定城市发展战略，并借助于一定的方式把这一战略表现出来。政府在推进城市经营过程中，必须通过规划手段合理处理好城市资源利用的眼前利益和长远利益的关系，以及城市资源利用的功能意义和经济意义之间的关系。这意味着推进城市经营是城市政府立足于城市现代化长远发展战略的有意识行为，城市政府必须对推进城市公共资源和资产的市场化运作做出符合城市功能的战略性规定。2、诱导作用在城市经营背景下，政府对城市发展的设计应该代表社会主体的偏好和选择