基于持续照顾理念的养老模式和养老设施规划

城市规划CITYPLANNINGREVIEW2012年第36卷第5期VOL.36NO.5MAY.2012住房与社区规划HousingandResidentialPlanning基于“持续照顾”理念的养老模式和养老设施规划PENSIONMODELANDPENSIONFACILITIESPLANNINGBASEDONTHE“CONTINUUMOFCARE”CONCEPT【摘要】比较分析了国内外为老服务发展的理论和实践经验，基于浙江省和杭州市访谈和问卷调查基础上的实证研究，提出“养老模式-养老服务体系-养老设施体系”的为老服务体系研究分析框架。论证我国“以社区居家养老为主体，以机构养老为补充”的养老模式发展取向，构建以亿，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.19亿，占8.87%，分别比2000年“五普”上升2.93和1.91个百分点。而且，中国面临“未富先老”的问题，社会压力更大。与此同时，传统的家庭养老模式面临挑战，社会化养老成为必然趋势，对养老设施产生巨大的需求。先进城市和地区已“持续照顾”为理念、以长期照护系统为核心的经悄然开始编制养老设施规划①。然而，面对来养老设施体系，及其规划配置思路。并以浙江省势迅猛的养老服务需求，养老服务体系很不完和杭州市为例，从等级配置体系、配置规模和城善，养老设施建设滞后，城市规划还缺少有力的区差异性方面，对我国现有的养老设施规划设置应对。标准进行了优化研究，制定更具系统性和可操作根据国内外的比较研究和实际问卷调查②，性的养老设施规划配置标准。本文以“养老模式-养老服务体系-养老设施”【关键词】养老模式；持续照顾；养老设施；规的分析框架，以研究养老模式为前提，以构建先划标准进的养老服务体系为基础，研究城乡规划的养老设施体系及其规划配置标准。ABSTRACT:Thepapercomparesandanalysesthedomesticandinternationaltheoriesandpractical2养老模式experiencesofservicesfortheoldpeople,andproposesafor-the-oldserviceresearchframework养老方式直接影响到养老设施的类型结构of“pensionmodel,old-ageservicesystem,pension和需求数量，因此养老设施规划必须根据养老模facilities”system,basedonsurveysinZhejiang式的特点来编制。迄今，国际上业已形成“居家ProvinceandHangzhou.Thecommunity’sold-养老、机构养老和社区照顾(养老)”3种养老方agehomecareasthemainmodeisdemonstrated式，并且在发展趋势上形成两个明显特点：asthedevelopmentorientation.Accordingtothe“continuumofcare”concept,apensionsystemwith2.1社区居家养老模式成为主体long-termcarefacilitiesasthecorepartisbuilt.欧美和日本等国家和港澳、台湾地区的养Furthermore,asystematicandoperationalplan老模式及其制度变迁，经历了经济不发达时期的ofconfigurationstandardforpensionfacilitiesof家庭养老为主模式和工业社会后期的大力发展养ZhejiangProvinceisformulated.老福利设施的“社会养老”模式。在1950-60年KEYWORDS:pensionmodel;continuumofcare;代，这些国家和地区在远离城市的郊区和风景区retirementfacilities;planningstandards兴建养老院、老年公寓及其他老年福利设施，产生了机构养老的方式。但是发展未久，这种方式1引言就暴露出削弱家庭亲友供养老年人责任的弊端，我国的人口老龄化来势迅猛，据第六次人以及老年设施布局于郊外增加老年人孤独寂寞感方面的问题。同时，这种使用大量的政府资源、口普查结果，2010年全国60岁及以上人口为1.78透支经济收益的无价包底式老年服务，使国家财养老方式家庭养老机构养老社区养老优点符合传统，符合减轻老年人家庭老年人不离开熟悉的老年人与子女同住，享受天伦之负担；提供专业化、科学、及时社区，又能得到来自社会相对专业的养老乐的愿望的护理服务缺点子女负担重；无政府和社会财政社区养老设施建设处法提供专业、及时周到服务负担重，目前老年人观念上不太于起步阶段，为老服务体系尚没有形成网接受络杨建军汤婧婕汤燕基于“持续照顾”理念的养老模式和养老设施规划政不堪重负。为此，欧美国家开始控制发展这些福利设施，提倡民间投资兴办，并将老年公寓建在老人熟悉的社区，重视“老年社区”建设及服务功能的提升。这种不离开固有的居住场所就能接受专业照顾的养老模式得到老年人的青睐，成为养老模式的新取向。这种模式可称之为社区居家养老模式，即依靠较为完善的社会保障制度，采取以社区为依托的居家养老方式。在我国，养老模式主要有居家养老和机构养老两种。一些学者的实证研究③表明“与子女共居及独自居住的居家养老模式”仍是老年人的主要选择(90%以上)。同样，“2010年浙江省城乡老年人口生活状况调查”(以下简称“调查”)结果显示，超过八成(84.0%)的城镇老年人和九成(91.8%)的农村老年人选择居家养老，希望依靠子女或社区提供照顾服务。养老机构的入住率也从侧面印证了这种情况：根据《2009年民政统计年鉴》统计，浙江省养老机构入住率为60.2%，并且随着养老床位总量的递增，入住率逐年下降(图1)。原因是随着经济水平提高，城市“三无”、农村“五保”老人减少，普通老年人对机构养老的接受程度有限，同时机构医疗护理水平不能满足老年人的需要。但是，居住方式和家庭结构的变化使传统的家庭养老模式受到挑战。家庭结构小型化，“4-2-1”的倒三角格局，使空巢老人家庭④比例不断升高，居家养老功能弱化。调查显示，城镇老年人实际空巢率为75.84%，农村为59.6%(图2)，而且城镇空巢家庭比例大于农村。在城市内，年代越早的社区空巢家庭比例越大，老社区老人生活照料与精神慰籍缺失问题更加严重。因此，通过在社区内提供养老设施及养老服务，协助老人实现居家养老的社区养老方式，能够综合居家养老和机构养老两者的优点，必定成为未来养老模式的发展重心。这与欧美等社区照顾的养老方式不谋而合。同时，由于家庭照料功能弱化及老年人自理能力差，决定了机构养老又不可或缺。现实中仍有部分老年人希望进入养老机构养老。调查显示，选择入住机构养老的老年人在城镇占15.9％，农村占8.9%，远远高于全省现状养老床位数占老人数2.3%的水平。综上，建立“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”的养老服务体系是世界各国较为一致的养老模式发展方向。2.2养老服务内容的护理化趋势从为老服务的需求特点来看，随着人口老龄化的加剧，老年人的自理能力将明显下降，对照顾护理和精神慰籍类的需求日益增长，从而无论是机构养老还是社区居家养老均出现从居养型转向护理型的趋势。调查显示，城乡老年人基本生活能力在80岁以后明显下降，城乡老年人日常基本生活需要他人照料的分别占3.87%和2.67%，在80岁以上高龄老人中分别占25.66%和32.48%。浙江省1990-1999年80岁及以上老年人口增加了19.73万，而2000-2009年增加了56.69万，增长近3倍。欧美与我国香港地区相当重视根据老年人自理程度来划分养老设施类型，分类管理，使得21图1浙江省养老机构规模水平与入住率Fig.1SizeandoccupancyofpensionagenciesinZhejiangProvince图2浙江省城乡老年人的居住状况Fig.2LivingconditionsoftheagedinZhejiangProvince表1不同养老方式的优缺点比较Tab.1Advantagesanddisadvantagesofdifferentmodesofpension城市规划CITYPLANNINGREVIEW2012年第36卷第5期VOL.36NO.5MAY.2012住房与社区规划HousingandResidentialPlanning不同健康状况老人可以得到最合适的照顾。同时相当重视与卫生医疗部门联合，发展护理型的养老设施。目前国外入住护理院的老年人比例达2%～3%，与老人公寓配比在1∶2左右(除美国外)，即护理型床位数占总养老床位数的33%左右，香港地区护理院数量占安老院舍的61%。3养老服务体系和养老设施3.1“持续照顾”为理念的养老服务体系国际上，养老服务的基本做法是根据老年人的需要和养老社会化服务的基本构成，寻求建立一套行之有效的养老服务体系。它是对老年人的全方位服务支持的系统，既包括家庭提供的各种服务和条件，也包括政府、社会提供的有关服务的形式、制度、政策、机构等各种条件。进入20世纪90年代，国际社会针对长期以来各种养老机构和服务项目相互分割，老年人在健康状况和生活自理能力逐步下降的过程中还需不22断变更养老场所的状况，提出了“持续照顾”的理念。理念的核心是关照老年人生命历程中不同方面的需求，尽可能使需要不同程度护理照顾的老年人能长期居住在熟悉的环境中获得良好的照顾(桂世勋，2001)，注重连续性和综合化服务。在“持续照顾”理念指导下，各国有效整合生活照料机构、护理机构、社区照顾设施等诸多设施和服务资源，形成连续性、一体化的设施类型体系。每大类设施和服务均按照老年人自理能力形成若干小类，相互之间可根据需要自由选择和转换，老人在此体系中随着情况的变化能得到相应且持续的照顾。国内目前有机构养老设施和社区居家养老设施两类，前者以老年公寓、养老院为主，后者以托老所、居家养老服务(中心)站、老年活动站等为主。根据养老模式发展趋势和国际先进的做法，我国也应该引入持续照顾理念，建立一套适应老人需要帮助和照料程度的养老服务体系。3.2“持续照顾”为理念的养老设施体系基于持续理念，国际上探索形成了一种称之为长期照护系统(Long-termCareSystem(LTC))的养老服务体系。近年来，美国、澳大利亚、日本、韩国先后建立长期照护系统。基于“持续照顾”理念并以长期照护系统为核心的养老设施体系，涵盖“机构、社区、居家”三大养老模式所需的各类养老设施，能满足不同层次、不同自理程度老年人的多样化需求。根据我国养老服务体系的基础和特点，养老设施与养老模式相对应，由机构养老设施、社区居家养老设施以及居家养老服务三部分组成(图3，表2)。每大类设施内的配套项目均是以老年人的健康状况为主要依据设计，相互之间可自由选择和转换，充分体现“持续照顾”的理念。长期照护系统(图3中点划线所示)内的养老设施是我国目前供给最为短缺的部分，应该作为今后养老设施体系建设的重点。4养老设施的规划设置标准我国的养老设施规划建设标准经历了从无到有、类型逐渐丰富的发展历程，地方上也纷纷出台相关配套标准以应对老龄化社会对养老设施的需求。图3“持续照顾”理念下的养老设施体系Fig.3Retirementfacilitysystemundertheconceptof“continuumofcare”杨建军汤婧婕汤燕基于“持续照顾”理念的养老模式和养老设施规划4.1已有养老设施配套标准评析养老设施规划设计规范是养老设施规划编制的主要依据，也是衡量设施现状配套是否合理的标准。目前国家层面的养老设施配套标准主要由规划建设部门和民政部门颁布(表3)。其中，《城市公共设施规划规范》(GB50442-2008)对城市总体规划和分区规划层面的养老设施提出控制要求。但简单地以养老设施用地标准来规范，缺少具体设施类型的规定，适用性不强。《城市居住区规划设计规范》(GB5018-2002)增加了养老院、托老所、护理院、社区服务中心等相关