基于政治协调的社会转型陷阱及其治理

基于政治协调的社会转型陷阱及其治理余敏江1(苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123)[摘要]转型中国存在着程度不同的制度与治理危机，面临转型陷阱的严峻挑战。然而，中国社会转型陷阱的治理表现出极大的惰性，主要源自三个方面：制度的累积效应一定程度上导致社会转型路径闭锁；行动者的认知局限造成社会转型中的“过渡性制度”定型化；现有的宏观政治社会环境引致社会转型的制度供给短缺。社会转型陷阱治理中政治协调的逻辑主要是：以化解逐渐增多的利益冲突为动力、以控制无效的“局部性改革”现象为要务、以体现公平正义价值的制度安排来推进和完善。与此相适应，应积极稳妥地通过信息协调、利益协调和政治文化协调促成社会转型陷阱的有效治理。[关键词]社会转型陷阱；政治协调；治理以1978年党的十一届三中全会为肇始，中国进入了改革开放的新的历史时期，同时中国社会也逐渐进入从农业社会走向工业社会、从计划经济走向市场经济、从同一性社会走向差异性社会的“三重转型期”。作为一个转型国家，中国为避免社会秩序出现激烈震荡，理性地选择了可控的渐进式改革。这种改革的顺序是由易到难，改革的策略是“走一步看一步”和“摸着石头过河”，改革中的各种问题和矛盾随着改革的进程不断产生，又不断发生转换，以致很多艰难和结构性的问题不仅没有得到解决反而沉积下来，由此导致改革步履沉重并日益畸形化。作为30多年发展动力源泉的体制变革基本止步不前，甚至出现某种回归的迹象，一些“过渡性的现象”正在固化。对于一个正处于社会转型过程中的国家来说，特别需要警惕的就是这种转型陷阱。[1]社会转型陷阱问题所引发的经济衰退与社会溃败成为社会转型面临的现实风险，而应急性的政策或某一种制度安排，很难将其有效化解，因而有必要构建一种制度化的政治协调机制。基于政治协调的社会转型陷阱治理是为了更好地维护社会主义经济、社会和政治秩序，最大限度放大和保障公共利益和公众利益。一、社会转型陷阱治理的制度困境时至今日，中国的社会转型已进入了深水区，改革遇到了许多阻力，其中最大的阻力来自于由改革或转型过程本身造就的既得利益集团，既得利益集团会阻止进一步变革过程的发生，导致社会转型被锁定在某一特殊“过渡形态”定型化的路径之中。社会转型陷阱究竟如何治理？我们认为，制度是理解社会转型的关键。转型国家普遍存在的治理问题本质上是一个综合性的制度失效、制度危机问题。[2]因此，只有立足于制度主义的分析视角，才能深刻体察社会转型陷阱治理过程中所面临的关键问题，并准确把握社会转型陷阱治理模式的演进趋势。为了增强理论的解释力，有必要从广义上来理解制度。广义制度是指嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例，一切为人类行为提供意义框架和认知模板的结构都属于制度的范畴。作为一种意义系统，任何制度变迁均受制于积淀逻辑、认知逻辑和同构逻辑三种机制。1余敏江，苏州大学政治与公共管理学院副教授、博士后、硕士生导师，苏州大学公共文明研究所研究员。（一）积淀逻辑与制度变迁的“路径依赖”制度主义强调历史环境和初始制度对制度变迁的制约，注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性。在诺斯看来，“制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化”。[3]制度变迁之所以有路径依赖性是因为任何制度变迁的规模和方向都不是随机的，而是受历史环境的影响，受初始条件的制约。中国的社会转型是在高度集中的计划体制和高度集权的政治体制的历史背景下展开的，这种体制惯性规定了转型中国具有政治、经济、文化“领域合一”以及以政治工作为核心的“中心限定”之特色，政府在社会生活领域中处于权威地位。这样，政府的角色就极其特别——它既是社会转型的促动者又是被改革者。作为社会转型的促动者，政府对改革认识的功利主义和经验的欠缺带来了制度的不确定性。这种不确定性包括两个方面：一是制度的易变性，二是制度本身的不完善和制度边界的模糊性。制度的易变性为经济社会中的各行为主体树立了不良预期。当制度有益于自身时，相关主体便将其用足用活。在制度安排不利于自身时，或消极抵抗，或竭力拖延，或加紧在新旧制度交替时期从旧政策中挖掘空间。制度本身的不完善和边界的模糊性，又给各相关主体利用其缝隙按照自身需要进行解释的机会，从而使制度软化甚至被扭曲。作为被改革者，政府难以主动放弃手中的既得利益和固有权力，会利用手中的资源配置权、政策解释权和自由裁量权谋取私人利益或部门利益。除了历史环境因素外，初始制度安排亦会影响社会转型陷阱的治理。计划经济体制下形成的“制度遗产”尽管经历了激进的变革，但却如同遗传基因一样对后续的制度变迁和由此产生的社会转型产生深远的影响。初始的社会经济与生产力发展水平决定制度变迁的物质基础；初始条件决定的权力利益结构影响不同博弈主体在制度变迁中的力量对比和作用；长期形成的价值观、思维模式、行为模式、传统类型、风俗习惯、信念等非正式制度难以在短期改变，因此在新旧制度之间存在着内在的联系。由于相关的经济、政治或文化、宗教等因素常常成为滞后变化的要素，因而初始制度安排的要素组合分布往往是非均衡或呈偏态性，导致社会转型的过程往往也是非均衡或呈偏态性。这些相对固定、落后的要素与快速前行变化的其他要素之间构成一种独特的社会张力结构，并随着社会转型的推进而不断改变着社会张力的程度。不断增大的社会张力关系达到紧张程度，就意味着社会转型中新旧矛盾的加剧以及社会冲突的频繁发生。如果这一社会张力接近社会承受力的临界点，社会转型就会掉入陷阱之中。毋庸置疑，“路径依赖”决定了原点结构直接影响变革博弈力量，而且限定了社会转型战略选择的可行空间。这就要求在社会转型进程中要善于选择最佳路径和最佳模式，保证社会转型原点得以不断地跟进，不断推进社会转型。如果忽视了制度变迁的路径依赖效应，指望靠这样一个平台不经改造或直接破坏这一传统，就能完成社会转型的任务,那就很容易陷入一种幼稚的“制度浪漫主义”并导致社会转型的失败。（二）认知逻辑与“过渡型制度”定型化根据制度主义的认知逻辑，行动者认知方式对制度变迁发挥巨大作用。社会转型中的制度变迁“显著地依赖政治领导者与政治集团的选择、行为和决策”。[4]因此，要关注制度内成员作制度变迁时，是如何在其政治结构和“框架”下认识形势的。进言之，制度被锁定可能源于行动者群体认知上的思维定势；反之，行动者认知方式的改变则可能导致制度变迁。行动者的思维定势与文化信念的客观化有直接的关系。长期以来受儒家文化价值观濡染，使得行动者多是依照权威集中、伦理控制、利己和血缘关系的可能性等因素的组合去设定自己的行为，形成了具有“伸缩性”和“灵活性”特质的行为取向:社会交往中总是带有变通的色彩，特别是在政策和对策之间一直留有一种空间和余地。这种行为取向在社会转型期非但未被弱化，反而得到了泛化和延展，并与整个社会的“追逐财富”主流理念相叠合，在一定程度上促成了具有封闭性，关系重于合约、情大于法，甚至是不守契约和权力影响交易等特色交易方式支配下的“关系经济”。再加之制度遗产中留存的等级制，以及“官本位”架构下的法治化与民主化程度不高，就成为社会转型陷阱治理的三个重要制约因素。其中，关系经济这一因素冲淡了人们对制度的敬重，等级制及缺乏民主与法治要素的缺乏则可以使权力凌驾在制度之上。社会这种“不是‘遵守’制度而是‘利用’制度或‘绕开’制度”的制度观，最终造成非正式约束对正式约束的代替，正式规则之外的“潜规则”盛行等制度实施不力和“软政权”现象[5]，大大加大了社会转型陷阱治理的成本和复杂性。更重要的是，行动者的世界观往往会根据行动者的利益进行建构。行动者对自己利益的认知或说是偏好，是采取行动的前提与内在激励。就制度变迁的核心行动者政府而言，由重利益调整的渐进式改革而产生的弹性化的利益博弈方式，为政府的行为模式定下了基调，那就是利益调整和转移的“精英连续性”。权力本身汲取于利益，哪个利益集团处于强势地位，其就会想方设法地通过各种渠道去影响制度的选择，从而形成有利于本集团利益的制度安排。既得利益集团形成以及行政权力对资源配置的过度干预，又往往会导致掠夺现象的出现，使得现有制度催生的政府非正当利益得以保存，使社会转型具有成本的积累性质。在此利益格局下，原有体制的守护者和各种既得利益团体往往将某些具有过渡性特征的体制因素定型化，对新的改革制度的出台作出种种阻碍和限制。同时，对于涉及深层次的制度改革往往表现为“怕出乱子”而暂行搁置。一言以蔽之，中国社会转型陷阱治理陷入制度困境，很大程度上源于社会转型中的关键行动者所掌握的权力系统。掌握权力的核心行动者由于既得利益格局阻止进一步变革的过程，要求维持现状。如果打破这种平衡，就会给既得利益集团带来身份的迷失和失衡。可见，行动者的利益所嵌入的组织现行策略和结构，是阻碍社会转型陷阱治理的强有力因素。（三）同构逻辑与制度供给短缺制度主义强调环境在制度变迁中的作用，这就是同构性逻辑。根据这种逻辑，转型过程与方式受制于转型国家的内在要素及其相互关系，即受制于政治社会结构。在转型国家的内在结构相对稳定的情况下，如果外部环境发生时代性重大变化，则往往会反过来决定和导致社会转型的难易与成败。改革开放以来，建立在计划经济基础上的单位制社会与市场经济社会之间的关系，已不是后者渐进地取代前者，而是前者以局部地区和行业为依托形成与后者的相持、渗透和互动。两种社会机制的并存和互动，以及两种社会机制在不同地区的非平衡状况对中国社会的影响，是30多年来中国最具表征意义的政治社会结构。这种政治社会结构最终生成了“一元化二维复合结构”、“二元治理”两大景象。所谓“一元化二维复合结构”指的是一方面，经济功能与政治功能合而为一的国家权力扩张型、主导型的一元化国家控制了社会的全部的政治经济资源，个人对于单位组织与经济社会组织全面依附；另一方面，组织内部的上层结构与下层结构间的垂直的行政管理形成了下层结构对上层结构的行政性服从，行政等级制贯通其中。所谓“二元治理”指的是在同一时空条件下同时使用计划与市场的两种资源配置方式和公共治理模式，即制度二元化现象——新老结合、并行不轨。“二元治理”使得整个国家体制走入了二元对立结构：即新旧体制的对立，可变体制与不可变体制的对立。这两个景象进而导致了三个重要的政治后果：（1）制度变迁停滞。旧制度的惰性、刚性和惯性或制度既得利益者的强大势力及其阻碍导致制度沉淀成本加大，从而对对社会转型陷阱的治理形成约束和限制。（2）制度错位。制度环境已经发生了改变而政策文本却固守不变，可称之为“语境的转换与文本的固化”现象，导致了制度时间与空间上的相对不一致。（3）制度空置。在政治运行过程中，大量的文本性规范在不断形成，包括上级部门的要求部署和本级政府的自行制定。这些文本不仅存在于文件、领导讲话和各种工作安排计划中，同时有相当一部分还直接面向公众，如张贴的各类公告。社会转型是复杂的制度变迁与结构性转换，经济社会的良性运行需要许多必要、配套的制度供给为之支撑。制度供给短缺，转型社会自然就会萌生出林林总总的“逆向选择”，且其在“内卷化”张力驱逼下不断传递、叠加、放大并“板结”(某种制度失效或制度缺陷，为纠偏导致另一新制度必须出台，由此进入恶性循环，制度供给就会在边际收益递减中往复)。显而易见，制度供给短缺是社会转型陷阱治理困境的节点，反映了在国家治理模式重构过程中，政府、市场与公民社会三者协调失灵给社会转型陷阱治理带来的严重无序与混乱，加重了转型国家所特有的“转型性经济衰退”和“社会溃败”。二、社会转型陷阱治理中政治协调的基本逻辑任何一种改革和新体制建设都是需要时间的，因此，从一种协调的体系（计划经济）向另一种协调的体系（市场经济）的“飞跃”，是不可能的。在理论上，我们应该排除整个社会转型陷阱治理一步到位或“完美的大爆炸”发生的可能性，基本点就在于旧制度因素的改变速度与新制度的“成长速度”之间总会存在差异，这里既有新旧体制的抵触，即旧体制凭借其特有的优势和惯性对新体制