基层人口和计划生育工作依法行政的思考

基层人口和计划生育工作依法行政的思考建设民主法制国家是我国的一项长期而艰巨的任务，依法行政则是现代法制国家所公认的一项行政管理基本准则，它是历史发展到一定阶段的产物，反映了社会从人治向法制转变的历史进程。党的十五大第一次将依法治国作为全面加强我国社会主义民主与法制建设，把我国现代化建设全面推向21世纪的治国基本方略提到全党全国人民面前。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在党的十七大上又提出了以深入贯彻落实科学发展观，推进依法行政、促进社会和谐，全面建设小康社会的宏伟蓝图。党的十七届四中全会又对科学发展，提高执政能力、全面推进思想建设、组织建设、作风建设、制度建设等提出了新的任务和要求。2004年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2006年，中共中央《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》强调指出，切实提高依法行政水平，保障群众计划生育合法权益。因此，加强人口和计划生育工作依法行政是贯彻依法治国基本方略的必然要求；是落实科学发展观的迫切需要；是稳定低生育水平、促进人口和计划生育事业发展的重要举措。当前，我国的人口发展进入了一个统筹人口问题的新的阶段---低生育水平时期，实现了由高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的人口再生产类型的历史性转变。中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》就当前和今后一个时期我国人口和计划生育工作依法行政的目标、任务与政策要求提出了纲领性的意见。《人口与计划生育法》及配套的人口和计划生育法规、规章的颁布和实施以来，人口和计划生育法制建设取得了显著成绩，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题提供了法律依据。如何坚持依法行政，统筹解决人口问题，解决低生育水平下的人口问题，实现人口和计划生育又好又快发展，是一项长期的、艰巨的战略任务。一、依法治国和依法行政（一）依法治国基本方略党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，1999年3月九届人大又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”以宪法修正案的形式写入了《中华人民共和国宪法》，从此，党的治国方略有了宪法依据，我国进入依法治国的新时期。党和国家确定依法治国的战略意义在于“保证国家各项工作都依法进行”。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。这高度概括了依法治国的基本内涵和要求：第一，人民是实行依法治国的主体。社会主义法制将人民的意志上升为国家意志。依法治国的目的就是切实保障广大人民群众依法管理国家和社会事务的权利。第二，依法治国的对象是国家的各项工作，换句话说，就是将国家的各项工作严格纳入法律调整的轨道，充分发挥法律在管理国家和社会事务中的特殊作用，实现国家各项工作的法制化、规范化。第三，依法治国的依据是宪法和法律。第四，依法治国的关键是树立法律的权威，逐步实现社会主义民主制度化、法律化。依法行政是依法治国的重点和核心。人民群众在通过全国人民代表大会制定法律和选出国家机关后，最重要的就是要使法律得到实施。法律的实施是所有国家机关的任务，但是最重要的还是行政机关。据统计，80%的法律都有赖于行政机关去执行，涉及国家政治、经济、科技、文化等各个方面。国家的兴衰，经济的发展，人民的幸福，在相当程度上都寄予行政机关。行政机关在依法治国中担负着最大量最繁重的任务。可以说，离开行政机关的依法行政，依法治国就失去了最重要的支柱。国家各级人民政府行政机关及其工作人员都必须按照依法治国的基本要求，严格遵守依法行政的原则。全面推行依法行政，应该而且必然成为各级政府及其工作人员的历史使命。（二）依法行政的含义及本质1、依法行政的含义。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容：（1）行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。（2）行政权的取得和行使合法。具体包括：一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的，而是由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序性规定。（3）行使行政权承担相应的责任，做到权责统一。具体包括：一是行政主体的职权与职责相统一；二是行为主体与责任主体相一致；三是责任与违法相对应，违法必须受追究；四是基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。2、依法行政的本质。依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人。这是因为：行政权力在本质上是非平等的，是一种超越于个人之上的公共力量，具有巨大的规模效益。因此，行政权力是把双刃剑，既可以成为维护公共利益最有效的工具，又可能成为侵害公民个人权利最严重的方式。行政权力同其他权力一样，是一种非人格化的权力，其本意是对公共利益的集合、维护和分配，其主体在本质上应该是非人格化的（这一点与权利是不同的，权利的主体应该是而且必须是人格化的，这样才能使支撑权利的利益在取得、分配和维护上落到实处）。但是，行政权力在运作过程中，又必须靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使，因而又有一种本能的人格化倾向。这种人格化倾向使行政权力往往成为谋取私利的主要根源。历史经验证明，只有用反映多数人意志的制度才能从根本上避免行政权力在行使中出现人格化倾向。用法律来规范、约束行政权力，才能解决行政权力的双刃剑、双重性问题。二、人口和计划生育依法行政（一）人口和计划生育工作依法行政人口和计划生育工作依法行政，就是各级人口和计划生育行政管理机关及其工作人员，依照有关法律规定管理计划生育事务，严格依法办事。主要是在人口和计划生育工作中，监督、检查生育政策、人口计划、避孕节育措施落实情况，审批、确认和发放有关证件，依法维护广大群众在生育方面的合法权益，对模范遵守计划生育规定的单位和个人给予奖励，对违反计划生育规定的征收社会抚养费，进行计划生育行政复议，对拒不执行已经生效的行政决定、判决和裁定的管理相对人申请人民法院强制执行,因此在现阶段加强人口和计划生育工作依法行政刻不容缓。我国现行的生育政策为：1982年把实行计划生育作为我国的一项长期坚持的基本国策，提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有困难，经过批准可以间隔几年后生育第二个孩子。在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或所在省决定。我国的计划生育工作主要由各省、自治区、直辖市根据地方计划生育法规来进行管理。2001年9月，中共中央国务院颁布实施了《中华人民共和国人口与计划生育法》，从此我国的人口与计划生育工作正式纳入法制化管理轨道。2001年6月国务院颁布的《计划生育技术服务管理条例》、2009年4月国务院颁布的《流动人口计划生育工作条例》以及2006年9月河南省人大审议通过的《河南省禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠条例》等计划生育行政法规和部门规章，在控制人口过快增长、规范人们婚育行为、引导群众自觉实行计划生育、推行计划生育依法管理等方面发挥了积极作用。因此，加强计划生育法制建设必须稳定我国现行的生育政策，继续贯彻落实《人口与计划生育法》，进一步健全和完善配套的法律法规。（二）人口和计划生育工作依法行政的重要性人口和计划生育部门作为政府的一个组成部分，其行为也必须纳入法制的轨道，决不能游离于国家依法治国基本方略之外。推行计划生育要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的还是要靠法制。贯彻依法治国基本方略，必须通过依法行政来保证计划生育行政机关依法履行职责，依法规范公民生育行为，从而保障人口和计划生育事业健康发展，长治久安。1、人口和计划生育工作依法行政是落实基本国策、维护群众生育权的治本之策。由于中国的基本国情决定，我国政府必须在大力发展生产力的同时，坚持实行计划生育，控制人口过快增长，不断提高人口素质。以此增强综合国力，提高人民生活水平，保障人民不仅享有基本的生存权利，而且享有享受更高生活质量的权利。实行计划生育，有利于国家繁荣昌盛和民族兴旺发达，有利于妇女儿童的身心健康、家庭的文明幸福和人民生活质量的提高，体现了国家利益与群众利益的统一、民族利益与家庭利益的统一、集体利益与个人利益的统一、长远利益与现实利益的统一，是一项造福于民的伟大事业。人口与计划生育工作又是一项群众性极强的工作。计划生育工作中产生的矛盾和问题大都属于人民内部矛盾，能否正确处理、疏导和化解矛盾，引导群众理解、支持并自觉实行计划生育，关系到进一步密切党群、干群关系，关系到社会的稳定和安定团结的大局。因此，坚持以人为本，尊重群众计划生育主人翁的地位，维护公民实行计划生育的合法权益，把公民实行计划生育的义务与权利有机地统一起来，是开展人口与计划生育工作的最终目的和根本宗旨。2、人口和计划生育工作依法行政是全面贯彻落实科学发展观的迫切需要。“三个代表”重要思想和科学发展观的核心是立党为公，执政为民，坚持以人为本。人民群众是计划生育的主体，也是计划生育的主人。当前，提高群众满意度的基本途径就是依法行政，转变作风，进一步强化广大计划生育干部的政治意识、宗旨意识、群众意识和法制意识，正确对待和行使手中的权力，坚持对法律负责和对党负责、对人民负责的一致性，把依法行政和为民执政的思想植根于每一个计划生育工作人员，落实到每一个工作环节中去。通过依法行政，维护和保障群众的利益和权益，在群众“最盼”上赢民心，在群众“最怨”上改作风，赢得群众的理解和支持，不断提高群众的满意度，密切与人民群众的血肉联系。贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，坚持以人为本、以人的全面发展为中心，把依法管理人口和计划生育工作与维护公民的合法权益，约束政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行计划生育的权利和和义务有机统一起来，进一步强化人民群众在人口和计划生育工作中的主人翁地位，调动广大人民群众参与热情和积极性，为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口和计划生育事业稳定、健康、持续发展。3、人口和计划生育工作依法行政是促进人口和计划生育事业发展的重要举措。《中华人民共和国人口与计划生育法》对我国生育政策作出了明确规定，以法律的形式确定要稳定低生育水平。一些地方执法不严，没有正确运用法律武器，造成违法生育比较严重。少数地方政府给计划生育部门下达经济创收指标，导致放水养鱼，以罚代管。违法生育直接影响着“一低”战略目标和人口控制目标的实现以及各项工作任务的落实，如果不依法严格执行生育政策，就不能稳定低生育水平。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，社会主义民主与法制建设进程的加快，人口和计划生育工作也必将产生一系列深刻的变化，这些变化需要用法律、法规来规范和调整，需要注重用法律手段来引导和教育公民自觉遵守有关计划生育的法律