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市法制办主任吴明场同志在2008年广州市政府立法工作会议上的讲话【字体：大中小】2008-04-2215:40来源：--------------------------------------------------------------------------------同志们：今天，我办专门邀请2008年立法计划项目起草单位分管立法工作的负责人和法制机构负责人召开立法工作会议，主要目的有两个：一是通报2007年立法计划的完成情况，交流2007年各单位立法工作的情况和经验；二是围绕2008年的立法计划，安排部署2008年的立法工作，促进今年立法工作顺利开展。刚才我们对去年立法计划完成情况进行了通报，市交委、市市政园林局、市体育局的负责同志都作了很好的发言，分别从不同侧面，简明扼要地介绍了他们去年立法工作的主要成绩、做法和经验。这些发言各有侧重，各具特色，希望大家认真学习借鉴。为了更好的推进今年的立法工作，提高立法质量，下面，我谈三个问题：一、2007年立法工作的成效及存在的问题2007年，我们按照依法治国基本方略和党的十六大、十六届六中全会精神，紧紧围绕全面推进依法行政，建设法治政府的目标，围绕市委、市政府的中心工作，突出行政立法为经济建设服务，为城市管理服务，为市民服务的宗旨，立法质量进一步提高，立法的操作性和针对性更强，为我市社会主义市场经济的发展和社会的全面进步创造了良好的法制环境，提供了有力的法制保障。立法程序更加注重集中民智、反映民意，政府立法水平不断提高。总结2007年的工作，具有以下几个特点：（一）科学地论证立法计划、选择立法项目。2007年，为了保证立法质量，我们从立法项目的选定开始就严格把关。在确定立法项目时，我们紧紧围绕着市委、市政府城市管理年确定的各项工作任务，将当前城市管理工作的成果通过立法加以巩固和深化。同时，以构建和谐社会的目标为指引，着重考虑社会管理、公共服务领域的项目。例如07年我们完成的《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市养犬管理条例》、《广州市行政执法责任追究办法》等。（二）全面推进立法公众参与工作。除涉及国家秘密、国家安全的内容外，部门在起草法规、规章时，采取多种征求意见的方式，除了传统的发函征求意见外，还普遍采取了召开论证会、座谈会、听证会、媒体报道、网上征求意见等有效方式。同时做好对公众意见的反馈工作，提高了公众参与的热情，取得了良好的效果。例如，从2007年2月初开始，我办与市公安局两次就《广州市养犬管理条例》草案共同进行网上公开征求公众意见的工作。期间，市公安局共征集公众信函、建议书1300余件，意见和建议3700多条；我办收到网上回复意见286条。我们还以召开座谈会（部门的、公众代表的、专家的）方式征求各专业的意见，共收集整理相关意见113条。在项目初稿相关成熟后，我们还将项目草案发至全市70余单位再行征求意见，我办收集汇总意见100余条。大量的公众意见，为立法的科学性提供了基础，也为下一步法规的顺利实施作了舆论准备。（三）加强对立法项目的调研工作。为提高立法质量，我们在立法过程中积极进行深入的调研，主要是：一是熟悉相关上位法的规定，同时了解国家、省制定或者修改相关上位法的进展情况，把握好立法的时机，以保证法制统一。二是注重调研，弄清楚法规规章所调整的社会关系的基本情况，存在的主要矛盾，需要解决的实际问题，了解和总结实际工作中解决问题的成功经验，保证立法的针对性和可操作性。如在制定《广州市再生资源管理规定》时，我们先后六次深入回收站点、集散交易利用中心以及重点回收利用企业等三个层次的典型企业，对立法涉及的重点问题进行调研与座谈，同时还专门召集基层管理部门进行座谈，研究再生资源基层管理中存在的主要问题及对策，切实做到立法思路清晰，定位准确。三是注重吸纳和借鉴其他城市的立法经验，通过比较研究，协调论证，发现带有共通性、规律性的内容，吸收到法规规章的草案中来。（四）建立健全各项配套工作制度，为切实提高立法质量提供制度保障。一是完善预备项目制度。通过对预备项目的梳理，明确预备项目的地位，明确第二年的正式项目原则上从本年度的预备项目中筛选，加大对预备项目立法进度的督促和指导，为提高立法质量和效率打下了良好的基础。二是健全我办审查法规、规章的制度，并邀请起草部门参与我办的审核工作，使法制办审核法规、规章的程序更民主、科学、透明，对提高立法质量起到了积极的作用。2007年我们努力推进立法工作，较好地完成了各项立法工作任务，但是仍存在一些不足之处，需要进一步总结、改善和提高。归纳为以下几个方面：（一）有的牵头起草单位的领导重视不够。表现在没有相对固定的立法工作起草小组，单位负责立法项目的领导不积极参加立法论证、协调等工作，导致个别项目无法依时和高质量的完成。（二）立法计划执行性还不理想。表现在各牵头起草单位在其项目列为立法正式项目后未能按计划推进，报送项目送审不准时，当年的正式项目无法在年内完成。（三）预备项目进展缓慢。表现在不少牵头起草单位对列入立法计划的预备项目没有推进计划，没有开展实质性的调研论证工作，导致项目预而不备，预备项目形同虚设。（四）送审稿的质量有待进一步提高。一是立法实效性不足，有效解决实际管理问题的实效与期望值有差距，制度的可操作性尚待提高。二是立法中创新思路不多，对新问题新领域的制度设计关注不够、研究不充分。三是立法与执法脱节，对执法中存在的问题调查研究不够，导致立法解决实际问题的针对性不强。四是立法中对法律问题的论证不充分，合法性存在明显问题，违法设定公民义务、违法设定审批、揽权卸责、部门利益法制化的情况依然存在。导致审核难度加大，影响了审核效率和计划的完成。二、2008年立法计划确定的原则和标准在征求今年立法建议项目的过程中，我办收到各单位报送的法规和规章建议项目共70余项。经过审查，最后列入立法计划的项目共42项。在对立法计划项目的审查和选择中，我们主要掌握如下几项原则和标准：一是立法的迫切性，考虑项目是否属于配合我市市委、市政府中心工作所迫切需要同时又存在法律空白的立法；二是立法的必要性，审查上位法或其他相关法律规范是否已有较为详细的规定，是否属重复立法，是否以政府或部门规范性文件形式出台更为适宜。三是立法时机是否恰当，考虑国家和省在相应领域近期是否有新制定或修订的立法计划；四是内容的合法性，考虑其主要内容是否与上位法相违背或抵触，是否超越法定职权，是否违法设立审批和许可；五是草案的成熟度，是否需要进一步协调、论证和修改，是否具有可操作性。根据以上原则和标准，我们的立法计划分为正式项目和预备项目两类。对有充分的立法必要性，立法时机适当，初稿相对成熟，基本完成起草相关程序的，我们列为立法计划的正式项目，今年共有16项，其中包括地方性法规建议案3项（仍需市人大最后确定），政府规章13项。对有立法必要性，立法时机恰当，但初稿尚不成熟完善的，列为立法计划的预备项目，今年共有25项。三、2008年立法工作的要求（一）今年立法工作的指导思想和原则。做好今年的政府立法工作，必须坚持全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕市委市政府的中心工作，立足全市工作大局，按照立法决策与改革决策相统一、立法进程与改革进程相适应的原则，始终坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心，要把体现人民意志、保证人民权利、促进人全面发展作为政府立法工作的出发点和落脚点，从法律制度上体现和实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。把提高政府立法质量摆到突出位置，创新立法工作机制，改进立法工作方法，为我市经济社会的持续快速协调健康发展提供有力的法制保障和支持。具体来说，要把握以下三点：1、坚持科学立法，用科学发展观指导政府立法工作。政府立法是一项科学性很强的工作。只有在总结实践经验的基础上，把握规律，才能确保法律规范的质量。在立法工作中贯彻落实科学发展观，需要处理好以下七个方面的关系：一是正确处理好公平与效率的关系。如何正确处理公平与效率的关系，是提高政府立法质量必须认真研究的重要问题。目前，不同社会主体之间在某些方面还存在着权利不公平、机会不公平、规则不公平的现象。如何通过制度建设，尽可能减少不公平现象，维护社会的公平正义，就成为我们迫切需要研究的重要课题。总的要求是：制度建设必须坚持把最广大人民的根本利益作为基本着眼点，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。二是正确处理好政府与市场的关系。在政府立法中，要研究清楚在社会主义市场经济条件下政府应当管什么，不应当管什么；对需要政府管理的事项，也应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，激发市场主体的积极性、主动性、创造性；对不需要政府管理的事项，也要通过立法明确。通过立法，规范政府职能，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，使各级行政机关对应当由政府管的事，能够管得住、管得好。三是正确处理好权力与责任的关系。责任是行政权的核心。在政府立法中，要按照权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，规范、约束行政权力，确保权力和责任相统一，实现有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。要防止行政权力部门化、部门权力利益化。要通过立法实现权利监督、权力制衡，避免揽权推责。四是正确处理好公共利益与公民合法权益的关系。我国是社会主义国家，在政府立法中必须维护社会公共利益，只有这样，才能维护最大多数人民的根本利益；在维护公共利益的同时，也要注意保护公民的合法权益，实现公共利益和公民合法权益在法律制度上的平衡。五是正确处理好加强管理与积极引导的关系。现代社会，法律规范不仅具有强制功能，更具有激励、评价和引导的功能。在政府立法中，必然要规定对特定事项的管理措施。但是，规定管理措施时，要更加重视确立规则导向型的管理方式，在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后管理之间，重在事后管理；在管理与服务之间，应当强调服务。要鼓励、引导公民、法人和其他组织进行自我约束和控制，充分发挥法律规范的引导作用。六是正确处理好实体与程序的关系。程序是实体的保证，只有实体，没有程序，实体就难以实现。过去我们的认识能力有限，对程序重视不够，今后在政府立法工作中，要重视程序规范的作用，要考虑和设计如何以程序制约权力、以程序实现权利的保障机制，努力做到程序公正。七是正确处理好立足现实与改革创新的关系。就是要在立法中解放思想、体现改革精神，用法律规范引导、推进和保障改革的顺利进行。一方面通过制定新法对现实中合理的和有发展趋势的事物予以肯定；另一方面通过对现有规章、规范性文件的修改、废止，对那些不合理的、不适应形势发展需要的、阻碍生产力发展的事物，及时予以废除，使政府立法工作在体制、机制、制度上不断有所创新。2、坚持民主立法，不断改进工作方法，进一步完善政府立法工作机制。政府立法是一项实践性、技术性很强的工作，要求有一套行之有效的工作机制作保障。当前，要着重完善两个方面的立法工作机制：一方面，进一步完善政府立法工作的公众参与机制。立法过程就是决策过程。我们的法律也好，法规也好，规章也好，都应该而且必须是广大人民群众共同意志的反映，凝聚多数人的智慧。因此，要在总结经验的基础上，建立健全、落实三个方面的制度：一是进一步贯彻落实《广州市规章制定公众参与办法》。进一步探索公众参与立法的形式，拓宽公众参与立法的渠道，广泛听取社会公众意见；加强对公众意见听取和采纳情况的公开、反馈，防止听取意见流于形式。这也是今年完善立法公众参与制度的一个重点。二是专家咨询制度。在政府立法中，要充分发挥专家学者的作用，法规、规章草案拟确定的重要制度，特别是专业性、技术性强的问题，都要经过专家论证。在总结经验的基础上，逐步完善政府立法中的专家咨询制度。三是调查研究制度。政府立法是一项涉及广大人民群众切身利益的工作，如果不深入调查研究，就不可能了