“一带一路”与国际制度的中国贡献

“一带一路”与国际制度的中国贡献①关于推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设，参见《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，289、293页。2013年12月，习近平在中央经济工作会议上发表重要讲话强调推进“丝绸之路经济带”建设，抓紧制定战略规划，加强基础设施互联互通建设；建设21世纪海上丝绸之路，加强海上通道互联互通建设，拉紧相互利益纽带。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部经国务院授权联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。②2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（ChinaShanghaiPilotFreeTradeZone，简称上海自贸区）作为中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区正式成立。2015年，成立了包括广东、天津、福建在内的第二批自由贸易试验区。此后自贸区还会进一步拓展和深化。③参见黄益平《中国经济外交新战略下的“一带一路”》，载《国际经济评论》2015年第1期；林民旺《印度对“一带一路”的认知及中国的政策选择》，载《世界经济与政治》2015年第5期；张蕴岭《聚焦一带一路大战略》，载《大陆桥视野》2014年第8期，等等。收稿日期：2016-06-10基金项目：吉林大学重大课题培育项目“中国特色国际法治理论体系研究”（2015ZDPY07）作者简介：何志鹏（1970—），男，吉林大学法学院、公共外交学院，法学博士，教授，博士生导师，从事国际法研究。中国政府2013年开始构想、2014年进入论证、2015年全面投入实施的“一带一路”战略①是中国新世纪改革开放大棋局中的关键环节，不仅在经济上意味着大量的商品、技术和服务贸易的契机、基础设施项目建设的契机和直接与间接投资的契机，而且也意味着中国在全球治理方向上展开了新的探索，试图将国际法治的程序和实体带上一条均衡和公正之路。对于中国自身的发展而言，这一规划是1978年提出的对外开放战略的延续和深化，与中国国内的单边自贸区相互呼应，②形成了中国对外发展的联动格局。对于世界经济的发展而言，这一举措意味着中国在以周边的自贸区为重点，努力在国际社会的发展格局中提出自己的倡议，发出自己的声音，表达自己的话语。“一带一路”构想形成以后，很多学者给予关注并展开研究，涉及中国的周边外交方式与策略、③一带一路构想与相关制度的联系等问题。除了这些领域之外，作为中国积极参与全球经济格局发展的框架与思路，非常值得关注的问题还必然包括：通过“一带一路”的促动与推进，中国在深度参与全球治理的进程中，制度上将有什么贡献？或者如果现在还没有明确的贡献，是否可能有贡献？如何才能做出贡献？具体是何种贡献？本文拟对中国为全球治理可能做出贡献的挑战与可能、方向与路径进行初步的分析。一、中国提供国际制度贡献的压力虽然古代中国曾经是东亚文明的领袖，在东亚国家之间也形成了以文化为中心的“朝贡”体系，和以“丝绸之路”为纽带的经济贸易格局，但是历史上的中国在国际制度引领方面并没有建立任何里程碑式的规范或范式，在制度发展方面也没有奠定基础、积累经验。从这个意义上看，我们为全球治理做出贡献的内生动力不足，可以利用的内生资源也极为有限。与此同时，从外部大环境来看，很多国际制度的发展已经取得了相当大的成就，留给我们的创新空间似乎也不大。其中，既有全球性制度的设计与构建，如联合国、世界贸易组织（WTO），也有区域性制度的构建，如欧洲联盟（EU）、北美自由贸易区（NAFTA）、东南亚国家同盟（ASEAN）；2015年11月，东盟领导人在第二十七届峰会上宣布将建成以政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体三大支柱为基础的东盟共同体，同时通过了愿景文件《东盟2025：携手前行》，为东盟未来10年的发展指明方向。12月31日，东盟轮值主席国马来西亚外长阿尼法发布声明，东盟共同体当天正式成立。有发展程度类似的国家的制度性构建，如经济合作与发展组织（OECD），也有发展程度不同的跨区域国家之间的制度构建，如跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。特别是在以美国为首确立的TPP体系公布之后，有专家进行了深入研讨，认为中国在全球治理、国际法之中所能做出的贡献不多。当然，这种观点有其存在的基础，因为在制度的成熟程度、技术完善程度、经验丰富程度上，中国与发达国家确实存在着很大的差异。那么，这是否意味着中国就不可能在当前的时代背景下，在未来的国际制度建构与演进的格局中有所贡献呢？实际情况可能并非如此简单。虽然在全球治理模式上中国并没有经验可言，在全球治理的格局上中国的主导也极为有限，但是，如果说技术上有“后发优势”的话，那么在制度上也同样蕴藏着“后发优势”的机会与可能。中国对于全球治理的制度影响，除了实体规则上的贡献，还可以有战略思想、合作原则和治理模式上的贡献，这些都是非常值得关注的方面。二、中国提供国际制度贡献的机遇虽然在国际制度的规划与设计上，中国的供给和推动有着诸多不足，但是现有的国际制度也并不是完美无缺的。历史上对国际制度的探索留下了诸多教训，现行的国际制度也有着很多缺陷和问题，因此，我们还有探索和前进的空间。具体而言，中国有可能在如下三个方面对于国际制度供给有所贡献，从而引领国际制度迈向新的范式。（一）国际制度的导向推进回顾自威斯特伐利亚以来的国际制度，可以说大体上经历了实力本位到规则本位的进程。美国国际政治、国际法学者路易斯·亨金认为，国际关系经历了从武力到外交、从外交到法律的过程；美国国际经济法学者约翰·杰克逊认为，国际贸易体制经历了从“权力导向”到“规则导向”的过程。当前，实力本位依然存在，规则本位正在形成。所谓的实力本位就是在国际程序中崇尚大国强权，国际制度实际上往往是强权架构的包装，而没有充分满足强权者意愿、达到强权架构要求的制度都很难被认同和有效落实。例如，1648年的威斯特伐利亚合约确立的制度，认同了政教分离、主权国家的独立地位，在很大程度上就是对当时政治力量对比的确认。1815年以后形成的维也纳体系，也是对当时欧洲列强所公认和推崇的均势格局的一种正式的肯定。而1918年巴黎和会所建立的体系，虽然有很多反映大国意志的方面，不过也还有着较强的理想主义成分，既没有充分考虑德国民众的承受能力和爱国热情，也没有按照大国可能扮演的角色来设计当时的国际程序与决策的核心，即国际联盟。因此，国际联盟成了一个跛脚的制度体系，在缺乏美国和苏联支持的情况下，很难对日本侵华、意大利入侵埃塞俄比亚、德国侵占苏台德区做出有效的反应，“二战”爆发之后更是难于发挥功能。这就是现实主义国际关系学者所反思的20年危机。直到冷战结束前期，联合国安理会还会因为大国的相互对立、掣肘而处于裹足难行的状态，这都是国际制度实力本位的表现。所谓规则本位就是在国际制度的建立与运行过程中，高度重视规则的地位与作用，严密细致地设计规则，并在各级各类国际关系中遵守规则，践行规则、按规则解决争端，而规则自身的正当性、规则操作过程中的公正性、合理性很可能被忽略。在规则制定的环节，当然都有各个参加者（主要是国家）的价值考量、力量对比、立场博弈，但是一旦规则纸面化、定型化，固定为法律规范之后，就有了自身的独立性，其背后的原因就不再讨论，仅仅按照规则行事。在争端解决之时，当事方和从事争端解决的裁决者都可能仅仅基于规则来判断行为的正确或者错误、决定关系的发展方向、配置权利义务，所有的各方都依据规则采取行动。这种规则导向比起毫无规则可言的实力导向而言，显然是一种进步。不过，规则导向的国际关系模式也不是完美的，其中可能隐藏着注重形式正当而不注重实体公平、因为循规蹈矩而僵化守旧等问题，故而规则导向的世界格局虽然本身已经很难做到，不过还是存在诸多缺陷，不能算是一个妥善的制度。世界贸易组织可以视为规则本位的代表。乌拉圭回合谈判所议定的成果文件构成了一张复杂的规则网络，使得贸易政策审议机制和争端解决机制都有所依据。然而，这也引起了争端解决进程过于依靠文本、甚至专家组依赖于《牛津英语词典》来解读和解释规则的现象。从规则运行的角度来看，一般的解释原则确实是依照文本词语来进行的，《维也纳条约法公约》第31条：“一、条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”由此避免“目的解释”的任意性，也能避免不同裁判者对同一规则在不同的案件中给出差异甚大的解读。不过如果在这方面走入了极端，变成了不考虑客观实际情况而仅仅是古板地死抠字眼的话，显然就走到了同样严重的谬误之中。所以，不清晰追究来源、不深入考虑影响的规则本位只是比实力本位有一点进步而已，车丕照教授提出，一个制度有可能既是实力本位的，又是规则本位的。具体而言，就是规则本身体现了实力本位的方向和要求。参见车丕照《国际经济秩序“导向”分析》，载《政法论丛》2016年第1期。笔者同意这一论断，在真正的国际制度中，很多制度体系都是这样的。实力本位讨论的是秩序的决定与驱动力量，而规则本位讲的是秩序在形式上的依据。一个社会制度或制度体系完全可以形式上倚重规则，不过两者在终点上仍然会分道扬镳。这是因为强权的发展方向就必然会要求突破原有的规则框架，在某一个临界点，即使是当初强者所倡导的规则，也会被认为束缚了手脚，继而不满足于此类规则，最后决定不予遵守。还有一种可能性是随着情势的变化出现了新的强者，反对或力图破除原有的规则。一味地遵守规则在逻辑上会导致过时的规则依旧被应用在不断变化的新社会现实中，或者造成个案的不公平，或者禁锢了社会的进步。没有达到本质性的提升。针对从实力本位向规则本位转型发展的当代国际制度，中国可以另辟蹊径，开启公平本位的导向。参见陈安《论中国在建立国际经济新秩序中的战略定位——兼评“新自由主义经济秩序”论、“WTO宪政秩序”论、“经济民族主义扰乱全球化秩序”论》，载《现代法学》2009年第2期；韦经建、何志鹏《论国际经济法的公平原则》，载《吉林大学社会科学学报》2002年第3期。公平本位虽然在当今社会并不是一个全新的主张，却是国际社会未完成的任务。具体而言，公平本位是指在国际交往中，注重从历史和现实的角度综合考量各个参与方的各方面因素，并基于这些因素来考虑具体制度的设计原则，提出权利义务的配置理念，在施行中努力达到公正平等的目标。这一导向在20世纪60年代至80年代的国际秩序中曾经作为国际经济新秩序的主要内容而被追求过，但一方面因为其主张中有很多直接针对发达大国的要求使得这些大国难于接受，另一方面由于相关主张范围过广因而实行起来较为困难。更主要的是，由于这一主张所依托的冷战环境在20世纪80年代末发生剧变，所以未能延续；此后的可持续发展目标本来可以涵盖此种内容，却因为过于强调生态环境，反而减少了对于人类社会内部公平的重视。故而，中国在供给国际制度的时候，可以继承和发展国际经济新秩序的精神内核，借鉴其合理之处，汲取其留下的教训，在未来的国际政治经济秩序与格局之中更丰富地注入国际社会公平与正义的因素。（二）国际制度的理念塑造在以往的国际制度体系中，经常存在强者压迫、强制弱者要求其接受若干条件作为制度存在和运行前提的情况，此种情况在经济合作和经济技术援助领域尤为多见。大国和由大国操作的国际组织经常会以人权、法治、民主等方面的允诺作为条件，决定是否进行合作。虽然从法律的角度讲，这种附条件的契约行为并非错误，但并不是说这就是一种良好实践，更不是占据世界绝大多数的弱小国家及广大人民所乐于看到和热切期待的制度结构。从政治学的视角观察，民主和法治诚然都是善治的表现方式，但民主既有着不同的表现形式，也存在着自身的问题。所谓不同的表现形式，是指参与表达和决策的范围究竟有多大。当一个社群的规模足够大的时候，完全的直接民主就是不可能的，此时一定要实施一定程度的间接民主。那么，是不是只有直接选举才是民主，其他形式的商讨和决策就不是民主呢？这样的标尺显然是不合理的。这种对于民主的狭隘解读容易引致话语霸权，甚至在行动上成为野蛮干涉。就民主所存在的问题而言，很容易导致表面是民意而实质上是金钱主导的社会秩序，即依靠金钱的人有更多的机会向公众发声和推广自己的观点，进而博得公众的关