协商民主程序化建设

1试论协商民主的程序化建设王江燕协商民主如今已经成为一个焦点词汇隆重而热烈地出现在中国的政治话语中。从2003年学者开始关注到2012年党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，强调“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，再到党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”协商民主日益成为我国民主政治建设和政治领域改革的重要途径，协商民主的制度化建设也提上了日程。那么，如何健全社会主义协商民主制度？再宏大的议题，如果不能通过民主的规则和程序的完善细节来实现其价值和意义，就注定会沦为虚无的文字游戏和另人失望的作秀表演。我国的协商民主有自己的历史渊源和独特优势，几十年的实践足以为我们提供可资借鉴的经验和教训。从近几年社会领域协商民主的实践看，在实际运作中形式很多，公开度也在进步，但社会认可度并不高，协商民主的时效性还远远没有达到制度设计和人们期望的理想状态，对参与民主协商的各方，以及具体的协商机制，需要改进和完善的空间非常大。制度经济学家诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些契约。”①协商民主是一种民主制度和治理形式，它要求不同的政治行为者在进行涉及国家利益及自身利益的各项决策时，能够以权利为基础，以平等为前提，2以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。协商民主的根本目的是在拓展利益表达渠道、促进公民有序的政治参与中实现民主监督并推进法治政府、责任政府、服务型政府、透明政府和廉洁政府建设。这种建设性、双赢性的民主机制对于培养积极的政治文化和政治生态的改善有着不容忽视的作用，符合我国民主政治建设的基本原则。从本义上看协商就是不同利益团体间围绕共同目标开展的民主议事活动。为什么要协商？差异的存在是协商的前提，没有差异就不需要协商。改革开放以来我国社会发展日益多元化，思想、利益的差异不断显现，协商民主就是要赋予利益相关各方进行相对较充分博弈的平等机会，就是要进行平等、自由、有效地沟通。强调权利平等是协商民主制度设计的价值理念，没有平等、自由、深入地表达和充分讨论，协商民主就不可能实现。要实现权利平等就需要妥协来尊重其他各方的权利。民主本身是妥协的制度，政治是妥协的艺术，没有妥协，差异的各方无法形成共识和合作。协商民主本身也是通过妥协和合作来解决问题的政治机制。协商议事规则必须从这些基本的原则出发，从制度的细节和程序上来实现协商合作的价值目标。当前，我国的协商民主形式上多是通过会议的方式进行的。从国家层面的“二会”到村级的议事会，在规则和程序上都存在许多的不足之处，使会议大多变成了“枯燥、无聊、空洞、一言堂”的花架子。比如有报道称，广东省两会会议上，有人大代表因为批评司法系统发言不断被打断，甚至因受到其他代表的非议而被迫出场②。在开会的规则上，我们确实需要学习很多。北京大学贺卫方教授曾说：“议事规则的建立和遵循，是一国民主制度得以健康运行的基本要件之一。”③说到议事规则，美国人在细节上的追求是值得我们学习的，他们有3一本诞生于1874年的、被90%以上的组织认可和采用的开会规则专著--《罗伯特议事规则》，这本书内容详细，包罗万象，有专门讲主持会议的主席的规则，有针对会议秘书的规则，大量是有关普通与会者的规则；有针对不同意见的提出和表达的规则，有关辩论的规则，还有非常重要的、不同情况下的表决规则。“它的核心原则，就是要谨慎仔细地平衡组织和会议当中人或者人群的权利。”“一个制衡的议事规则可以在会议上划定发言的边界和决策的边界，决策便能确保每一个人逐利不逾界，从而保护每个人的利益。让每一个普通人看到，公平、效率、权利保护、权力制衡、程序正义、法治与民主等口号，是如何明确而精密地实现的。”④罗伯特议事规则是在洞彻人性的基础上，经过无数经验积累和精心琢磨而设计的。它就像一部设计良好的机器一样，能够有条不紊地让各种意见得以表达，用规则来压制各自内心私利的膨胀冲动。正是这种规则及所设计的操作程序对细节把握得精致完美，才指导着议事活动最大程度地保障民主，实现公平和效率。孙中山先生曾在1917年引用《罗伯特议事规则》来著述《民权初步》，指出搞“民权”的第一步就是要知道如何开会，并强调会议要有讨论、形成议案、投票表决三个程序。可惜孙中山的这一思想原则在中国没有得到贯彻和实践。如今时代的发展要求民主进步，民众的吃声、官方的响应，都对民主程序和规则的完善奠定了现实条件。掌握了这些，“中国人就可以在全社会去‘操作’民主了，而不光是谈论和呼吁”⑤。协商民主并不是一个空洞华丽的口号，而有其丰富的内涵和现实可操作性；协商民主也不是一个多么复杂灵巧的摆设，而是国计民生的需要和公众普遍诉求的体现。协商民主是沟通党委、政府、政协、民众关系，体现参政议政和权力监督的重要方式。协商民主与选举民4主并不存在泾渭分明的分野，而是互有你我，互相促进的关系。要实现协商民主，需要充分重视权利的平衡和科学的制度设计，有各方充分的博弈中增进理性共识促进科学决策。作者简介：王江燕（1973-）中央社会主义学院统战理论教研部副教授，法学博士。北京100081电话：[phone]①诺斯制度、制度变迁与经济绩效，第3页，上海三联出版社，1994年版。②《权力沉沦人大代表退场》，《新快报》2008年1月25日③陈统奎：袁天鹏：民主从学习开会起步.南风窗2007（24）④陈统奎：袁天鹏：民主从学习开会起步.南风窗2007（24）⑤陈统奎：袁天鹏：民主从学习开会起步.南风窗2007（24）