中国土地非农化政策分析曲福田南京农业大学中国土地问

中国土地非农化政策分析曲福田南京农业大学中国土地问题研究中心土地乃万物之源，农民生存之根，经济发展之本，更是工业化过程中资本原始积累之源。如何分割土地权益，权衡城市与农村、政府与农民之利益，协调农村经济与国民经济之发展，寻找“鱼与熊掌兼得”之策，乃是本世纪初中国农村政策之要题。前言问题的提出：农地非农化与土地退化土地过度非农化的经济学原因土地可持续利用--市场的作用土地可持续利用--政府的作用中国土地非农化政策分析：政府与市场的作用一、问题的提出工业化、城市化与农地非农化：不可避免的现象加拿大1966-1986年为了建设70个城市占用了30万公顷农地日本1950年到1979年，工业化占用133万公顷高质量的农地伴随经济增长，中国农地非农化加速1978—2000年耕地年均减少26万hm2农地非农化加快：3800万亩（350万亩耕地），20032000－2005年：0.20%-0.25%0.000.050.100.150.200.250.301978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999非农化率（%）中国大陆1978-2000农地非农化率一、问题的提出-10-50510152025303540198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002固定资产投资（%)0.000.050.100.150.200.25建设占用耕地（%）固定资产投资增长率建设占用耕地比例图3固定资产投资与建设占用耕地一、问题的提出-5051015201979198119831985198719891991199319951997199920012003GDP增长率(%)0.0000.0500.1000.1500.2000.2500.300建设占用耕地比例(%)GDP增长率建设占用耕地比例图31978-2002年建设占用耕地比例与GDP增长率变动趋势中国农地非农化趋势0.28%（1995-2005）0.31%（2006-2010）一、问题的提出农地非农化的积极作用支撑经济增长实现资本原始积累过速农地非农化的现实政策问题1.中央对食物安全的担心：三个下降耕地面积下降：0.1-0.2%粮食总产量下降人均粮食占有量一、问题的提出2.经济低成本过速增长土地资源低效利用:投资与产出指标经济质量与泡沫:产业结构雷同与低层次中国用世界1/4的钢、1/3的煤、1/2的水，创造了世界3.3%的GDP发展的可持续性：资源总终限制过速农地非农化的现实问题3.失地农民问题与社会安全市场定价与广场定价兰德公司的报告泰晤士报：“官商勾结”，3000-4000万失地农民土地的“非农化”与农民的“本土化”:症结所在一、问题的提出4.边际土地开发、环境退化与贫困占补平衡与耕地总量动态平衡边际土地与土地质量退化环境退化与贫困大陆农地数量与农业人口变化趋势650,000700,000750,000800,000850,000900,00019781980198219841986198819901992199419961998年份人口9000.009200.009400.009600.009800.0010000.00公顷农业人口耕地图4大陆农地数量与农业人口变化台湾地区农地数量减少与农业人口减少同步01000000200000030000004000000500000060000007000000196219651968197119741977198019831986198919921995人口840000850000860000870000880000890000900000910000920000930000公顷农业人口耕地图5台湾的农地数量与农业人口变化近20-30年中国土地资源严重退化--土地危机水土流失116--180万km2（1949-1990）土壤流失量：10亿T/年土地荒漠化34.4万Km2速度16-24.67万hm2/年草地退化1/3草地退化；133.33万hm2/年草产量下降30-50%（20年内）土地资源退化面积：5.39亿hm2，占国土56.2%；耕地资源退化面积：6666.67万hm2，占总面积的50%土地生产力下降，导致贫困300多个贫困县、1.7亿人生活在严重土地退化地区基本农田保护区的清查:纸能包住火?土地收购储备（以地生财）的整顿一、问题的提出原国土资源部部长田凤山被撤职经济问题？执政不利？土地市场治理整顿：几起重大土地案件青岛崂山事件:区委书记“一支笔”批地江苏铁本事件:违法占用6000亩耕地一些事件一个基本的判断：世界上最严格的土地管理制度下，土地问题已成为中国经济社会发展问题的焦点宏观经济失控的原因行政违法的典型社会不稳的根源官员腐败的温床一、问题的提出公共政策一些战略性考虑科学发展观的提出与确立“三农”问题与城乡统筹土地制度改革与防止重复建设—中央财经领导小组“土地征用条例”—国务院与中央财经领导小组土地管理行政体制改革:国土管理垂直领导二、土地不可持续利用的经济学原因土地利用的公共物品性：粮食准公共物品与粮食安全土地利用价值的多样性：难以认识和权衡（一）土地利用的内在特性--市场失灵土地利用效果的外部性外部经济性：绿地及其生态环境价值外部不经济性砍伐森林、开荒引起水土流失农地利用的市场失灵导致农地的生态和社会效益无法纳入经济决策，农地效益低估，过快非农化。总经济价值的含义及其分析框架图6以湿地为例的总经济价值构成及其评估方法总经济价值使用价值非使用价值直接使用价值间接使用价值选择价值存在价值鱼、薪材、娱乐、运输火灾控制、风暴防护、外部支持市场分析、享乐价值、替换成本损失回避成本预防支出、生产函数法意愿评估法意愿评估法二、土地不可持续利用的经济学原因（二）制度因素农地产权残缺谁是地主？是找不到还是不想找？50%农民认为是国有农户承包权：残缺不全、内涵模糊、时效性集体土地产权：弱质、受歧视农户不能成为农地保护的第一道防线城镇土地制度模糊城镇土地产权主体之争：法律主体与行施主体地方土地储备制度与经营城市中央与地方政府土地管理目标的严重偏离土地成为地方政府获取经济发展和政绩的主要财政与调控手段二、土地不可持续利用的经济学原因（二）制度因素土地征用制度土地征用：从农地到非农地的必由之路土地征用的本质与现实矛盾征用范围无所不包利益主体多元化与利益集团土地征用、低成本占用与土地储备土地征用与市场规律：用途与价格的双重管制土地征用与无公众参与：利益关系行政权力的直接调整经济低成本和行政高成本二、土地不可持续利用的经济学原因土地利用规划的计划经济色彩与缺陷规划的法律地位：土地管理的龙头与土地用途管制的基础规划制订与农地非农化规律相违背--建设用地指标控制与分配—不现实、不科学，与市场脱节规划的信息基础--虚假与空中楼阁规划修改的随意性—土地管理失去基础规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体（三）政府管理或政策失灵不科学、不正确的政绩观推动不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具二、土地不可持续利用的经济学原因扭曲土地价格--价格过低，多占用土地--征用：出让：市场三种价格比1：10：50--招标是协议地价的3-5倍--拍卖是协议地价的4-10倍（三）政府管理或政策失灵政府过度干预市场--行政划拨土地配置市场程度低、市场缺位2001年有偿出让面积只占2%；98%行政划拨2003年宗地20%、面积24%有偿使用;76%行政划拨有偿出让中80%为协议；招、拍、挂出让只占15%诱导对农地的巨大需求。—政府失灵严重表1农地非农化不同形态土地价格之比较单位：万元/公顷年份原有用途现状用途征用价格出让价格出让年限出让方式现状用途市场价格1995农地（生地）住宅37.521070年协议11251996农地（生地）商业4252540年协议22501997农地（生地）商住4552540/70年协议21751998农地（生地）住宅4545070年协议1800平均——42425——1835价格（万元/公顷）A需求曲线边际私人成本曲线FDP市(1825）EP出(425)BP征(42)C0Q市Q出Q征数量图7农地非农化价格比较以及低价的效率损失G二、土地不可持续利用的经济学原因地方农地非农化的“创新”：化整为零与瞒天过海土地市场制度的建立与排斥：协议与零地价强制执行与交易成本--监督体系与成本--行政惩罚（三）政府管理或政策失灵中央与地方在土地管理上的非合作博弈社会经济发展目标的偏离--传统的政绩观与地方财政土地利用与管理目标的严重偏离--土地投入与地区经济（GDP）增长--地方财政优先：土地收入占地方财政的50%以上非农化收益分配与农地非农化中央政府:公共政策理性考虑者，直接收益对决策影响不大。20.6%地方政府:相对独立的区域经济利益者，经济人“理性”的特征。63.8%农民集体和农户:集体，尤其是农民几乎没有讨价还价的能力，其收益分配对于农地非农化的影响不大。15.6%地方政府收益是主要的供给因素表2G市1989—1997年农地非农化价格收益分配关系比例（%）数值比例（%）数值比例（%）数值比例（%）数值比例（%）数值198911.04384.003.31115.2037.511305.2823.64822.4424.50852.6619909.50851.712.85255.5138.683466.9024.312179.1024.652209.17199112.60475.133.78142.5429.341106.5824.37919.2029.921128.6019929.881077.004.54495.0034.623772.9223.632575.4827.322977.0219936.28873.195.25729.3544.206144.2916.212253.8428.053899.2419947.92908.254.34497.1935.734095.1723.212660.4028.803301.5419955.92530.817.90708.9137.303347.0121.931967.2026.952418.3019967.06743.636.05637.0042.104436.1719.722077.6025.082642.4019975.19696.114.06544.5944.115916.5521.912938.4824.743318.84平均8.38726.654.67458.3638.183732.3222.102043.7526.672527.53农村集体农民年份中央省市（镇）图1-8江阴市农地非农化经济收益在各主体间的分配比例农地非农利用总收益（100%）国家(5%~10%)省(5%)市（镇）(35%~45%)农村集体(20%~25%)农民(25%~30%)LandmarketandfarmlandrequisitionNegativerelationshipbetweenfarmlandrequisitionandlandmarketcompleteness,especiallyafter1995Theintroductionofbidandpublicauctionmodessince1999restrictedfarmlandrequisition01002003004005006001989199119931995199719992001YearAmountoffarmlandrequisition（hectare）0510152025Landmarketcomplet