国外农业保险法的启示与借鉴

国外农业保险法的启示与借鉴刘荣茂,马林靖(南京农业大学经济管理学院,江苏南京210095)2005年第3期华东经济管理[作者简介]刘荣茂(1965—),男,江苏泰州人,金融系副主任,副教授,博士,研究方向:金融学;马林靖(1981—),女,天津人,硕士研究生,研究方向:金融学。[摘要]我国是正在转入市场经济的发展中的农业大国,同时也是自然灾害多发国家。其中,农业损失占了相当比重。为保护农民的生产积极性、提高农民生活水平、巩固农村改革成果,地方政府和广大农民对发展农业保险要求十分迫切。而农业保险作为一种农业发展和保护制度,对相关法律的依赖程度是相当强的。因此,我们有必要在对国外农业保险法律进行借鉴的基础上,结合我国已有的尝试经验与国情,大力加速构建我国农业保险立法的进程。[关键词]农业保险;法律;借鉴[中图分类号]F32012[文献标识码]A[文章编号]1007—5097(2005)03—0048—03TheTentativePlanfortheLegislationofAbroadAgriculturalInsuranceLIURong2mao,MALin2jing(CollegeofEconomyandManagement,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)Abstract:Chinaisalargedevelopingagriculturalcountrywhichisturningtothemarketeconomyandundergonenaturaldisastersveryoften.Itpsveryurgenttodevelopthelegislationofagriculturalinsurancetoprotectenthusiasmandraisethestandardsoflivingsoastoconsolidatethefruitofruralreform.Agriculturalinsuranceislargelydependentontherelativelawsandlegislationsasasystemforagri2culturaldevelopmentandprotection.Forthis,itpsnecessaryforustolinkwithournationalconditionsonthebasisofinternationalrefer2enceandendeavortoquickentheprocessofthelegislationforChineseagriculturalinsurance.Keywords:agriculturalinsurance;legislation;reference农业保险是农业和农村发展战略的重要组成部分。然而农业保险的性质既不属于商业保险,又不属于社会保险,而是介于商业保险和社会保险性质之间的一种保险制度,这种制度的生产是准公共物品。因此,各国在举办农业保险时,均制定专门的农业保险法及其实施细则,确定其基本法律依据,规范其制度和行为,以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作,保护农民的合法利益,保障政府宏观目标的实现。一、国外农业保险法律的主要内容(一)组织机构11美国的《联邦农作物保险法》规定联邦农作物保险公司作为农业部的一个机构,负责设计和维持农作物保险制度。公司资本由政府认捐,经营管理费用由政府补助,免除一切赋税。21加拿大的《联邦农作物保险法》规定,农业部代表联邦政府与愿意举办农作物保险的省签定合同,载明联邦政府对省经营农作物保险的费用承担一定分额,各省成立的官方农作物保险公司均为独立经营、自负盈亏。31日本的《农业灾害补偿法》规定农业保险由“农业共济组合”经营,由该组织落实农业保险,收取保费,为遭灾农户提供损失赔偿。政府通过提供部分经营管理费用和再保险,构筑全国农业保险体系。41菲律宾的《农作物保险法》规定农作物保险公司由半官方的股份制公司及其分支机构直接经营,各有关金融机构为其代理人。政府全部认购2/3的普通股,且提供管理费用。(二)保费补贴由于农业保险的费率普遍较高,对于相对收入较低的农民来说,国外在农业保险立法中对保险费的分担有明确规定,但分担方式和比例各不相同。比如,11美国法律规定政府补贴保费的30%;21加拿大则补贴保费高达50%;31日本政府补贴保费依费率不同而高低有别,费率越高补贴越高,并且无论是法定保险项目还是自愿保险项目,政府都给予保费补贴;41菲律宾的保费由政府、贷款机构和农民三方分担,对不同的农作物也有不同规定。政府还会向农作物保险提供直接和间接补贴,直接补贴是政府分担保费,间接补贴是向农作物保险公司提供较的数额的资本。(三)再保险农作物保险的再保险对进一步分散农作物生产风险的必要性,被主要发达国家的法律所肯定,但运作方法上有一定差异。11美国是由联邦农作物保险公司直接经营农作物再保险,在其总分支机构间不存在分保关系。对参与农作物保险—48—计划的各种私营保险公司、联营保险公司、再保险公司等直接提供再保险。在为上述保险人提供再保险时,同样为在这些公司投保的生产者支付部分保费补贴,也为这些公司提供一定的经营管理费。21加拿大联邦政府为举办农作物保险的省签约提供再保险。由农业部设立“农作物再保险基金”支付,当基金存款不足以支付分保责任赔款时,由联邦政府财政部予以弥补。31日本是由各区域的共济组合联合会和中央政府为农业共济组合提供两级再保险。先由农业共济组合向本组合的联合会投保,联合会再依法向中央政府投保。(四)投保方式11美国法律原则上规定是由农民自愿投保,但由于多年来参与率一直较低,1996年以后政府采取了有条件的强制措施,如保费补贴、农户信贷、价格补贴等都与是否参加保险相联系,才使参与率略有提升。21日本主要农畜产品的保险都是强制性的。31菲律宾的法律则规定凡是获得监督信贷计划的农民都必须参加保险,其他农民自愿投保。(五)专项基金11美国农作物保险计划的基金主要来自三个方面,即联邦政府提供的5亿美元资本、保费收入和有《联邦农作物保险法》核准的直接拨款。除了上述基本财源外,公司在基金不足以支付生产者损失赔款时,可以向农业部长申请用商品信用公司的资金及时予以赔偿。当可利用资金仍不足时,经财政部长核准,可以发行财政债券或其他债券,取得资金。这些债券必须以保费收入或增资发行新股的资金来购回。21加拿大有联邦农业部设立农作物再保险基金,该基金由各签约省的农作物保险公司所交的再保险费组成。这个基金的存款如果不够支付分保责任赔款时,由联邦财政部予以弥补,并在以后年份中由“再保险基金”归还,但不计利息。二、加速构建我国农业保险法律的必要性在《中华人民共和国保险法》颁布之前,我国开展农业保险试验业务所依据的规则是1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》。但是,到1995年,《保险法》颁布实施,该条例废止,农业保险管理办法也一直未制定出来。而《保险法》也依然没有对农业保险作出具体规范。由于农业保险法规缺位,司法没有法律依据,造成农业保险的试验展业难、收费难、理赔难,业务开展波动较大,举步维艰。正如前面所述,农业保险业务带有明显的公益性,而美国、加拿大、日本和菲律宾等开展农业保险较早的国家,都以专门的法律对其地位和运作规则进行了特别规定。但目前由于我国没有专门的农业保险法律、法规,对农业保险的性质没有明确作出规定,农业保险的组织制度、业务经营方式和会计核算制度等也都依照的是《保险法》中对商业性保险的规范,漠视了农业保险的特殊性。这样,使农业保险很难经营下去。与世界主要的市场经济国家一样,中国农业的市场化和产业化发展呼唤农业保险这种有效的农业风险管理体制尽早出台,同样,中国要继续开展农业保险的法律建设是十分必要的。首先,中国沉重的人口负担和相对短缺的农业资源压力,以及日益严峻的中国生态环境形势,必须加快农业保险的法律建设,尽快建立强而有力的农业保险制度。我国是一个农业灾害频繁的国家,平均每年遭受自然灾害的面积占总耕地面积27%,成灾面积占总耕地面积的10.7%,成灾率为40.3%。农业的高风险对纯粹商业经营的保险公司来说是不可承保的。此外,我国因自然灾害造成农村地区的经济损失占农业总产值的7%左右,以此费率测算,则每个四口之家的农户年交保费应达300元左右,这是目前大部分地区的农民所无法承担的。然而,农业的基础性地位是不可以动摇的,一旦农业萎缩,人民温饱将得不到保障,更为严重的是,由于农业具有高度的产业相关度,其不景气最终会影响其他产业的发展,从而制约整个国民经济的发展。其次,农业保险需要相关法律支持。目前,我国农业保险方面,原有的与计划经济相适应的农业保险机制已不能适应目前市场经济体制下农业发展的需要,经营农业保险业务的保险公司承担着巨大的财务风险和经营风险,不情愿主动承保农业保险。又由于我国农业抗风险能力还十分脆弱,迫切需要保险。这就出现了农业保险的政策性质与农业保险公司的商业性质的矛盾。而解决此矛盾的关键是应当成立政策性农业保险公司。又因农业保险涉及到各种利益关系,是一种民事法律关系,要有专门的法律、法规来规范和调整,使农业保险做到有法可依。再加上目前我国还没有一部专门的《农业保险法》,因此加快农业保险法律制度建设势在必行。再次,我国已经有的几十年来农业保险的实践研究,已经为制定农业保险法律、法规创造了条件。中国人民保险公司对农业保险的经营方式进行了一定程度的有益探索。尤其是在上海市政府和新疆维吾尔自治区政府的支持下,农业保险在这两个地区的试验取得了一定程度的成功,积累了很好的经验,也制定了一些地方法规。这些地区农业保险稳步发展,对当地农业的经济补偿能力逐步提高,其基本经验和法规可供我国农业保险立法时借鉴和参考。另外,国外许多国家对农业保险立法的经验可供我国参考。三、我国农业保险立法的基本构想结合我国已有的一些地方的农业保险尝试的十多年的成功经验,及国外的立法的安排,根据农业经济本身的特殊性质,结合我国国情,我们对农业保险立法的基本构想如下:(一)立法目标我国目前的经济是以市场调节为主,国家宏观调控为辅的社会主义市场经济。实施农业政策性保险是国家宏观调控政策的重要组成部分,是国家调节农村经济的重要手段之一。因而对农业保险立法必须依据调控政策的目标和要求,又要从我国国情出发。基于这些原因,我国农业保险法的立法目标是:以推动农村和农业的发展,保障农民的经济收入稳步增长,而不是把农业保险(即政策性农业保险)作为农业保护政策和农民社会福利政策为目标。(二)立法原则在农业保险的立法原则上应借鉴《保险法》原则中适合农业保险的部分内容:如诚实信用原则、保险业务专营原则和本国投保原则等等。除此之外,农业保险立法还应着重体现以下三个原则:11总体补偿原则。即以整个社会作为核算单位。农业保险的开展,应着眼于保护农业、保障国民经济的顺畅运行,着眼于社会效益最大化,而不是追求个人效益最大化或是企业利润最大化。应将农险的政策性亏损计入社会总成本当中,运用社会补偿基金来加以补偿。21公共选择原则。鉴于农业保险社会效益高而自身经济效益低这一特性,农业保险应在一定程度上借助于公共选择原则对一些关系到国计民生的农险险种应实行强制性保险。31政府扶持原则。即国家对农业保险给予经济上、法律上和行政上必要的支持。在经济上,应进一步增加相关投入,建立和完善农业风险专项基金;在法律法规上尽快制订出台农业保险法以及相配套的切实可行的法规条例,使农业保险活动的开展有法可依;在行政手段上则应制订适合我国国情的农业保险制度并加以有效的监督执行,协商处理好农业保险与其他各方面的关系。(三)农业保险性质农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种准公共产品。分析表明,大多数农业保险产品尤其是多风险或一切险的农作物保险不具有私人物品的特征,而具有大部分公共物品的特征。这也是农业保险的商业性经营在各国失败或发展不起来的主要原因。因为高风险、高损失率和高费率所导致的参与率低、赔付率高