国外城乡一体化经验对中国西部新农村建设的启示

国外城乡一体化经验对中国西部新农村建设的启示赵国锋丁照勇（西京学院，陕西西安710123）1摘要文章在借鉴国外城乡一体化发展经验的基础上，有针对性地提出了中国西部地区新农村建设的启示与建议：统筹城乡经济社会一体化发展，缩小城乡二元差距；以基础设施为着眼点，突破新农村建设瓶颈；加快城乡一体化区域规划布局，优化农村空间结构；健全社会事业发展，实现社会保障一体化。关键词城乡一体化；新农村建设；西部地区；启示党的十七大提出，到2020年，农村改革发展的基本目标任务是使农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，由此拉开了中国在“三农”问题解决过程中的城乡一体化序幕。突破城乡二元结构和体制，推动城乡共同发展，是中国在新世纪破解“三农”问题和社会现代化建设进程的必经阶段和重要内容，也是消灭城乡差别、工农差别、脑力劳动和体力劳动差别，切实保障农民权利，实现区域经济社会均衡化发展，构建新型城乡关系的关键环节。一、历史与背景改革开放30年来，中国城乡关系经历了一个从差距逐步缩小，差距急剧扩大到统筹协调、弥合差距的发展过程，整个过程可以分为3个阶段:（一）城乡差距逐步缩小（1979—1984年）十一届三中全会前后，家庭联产承包责任制在全国农村普遍推广，打破了原有的平均主义分配格局，极大地调动了农民生产积极性，加上国家大幅度提高农副产品收购价格，使得农业生产增长迅速，农民收入大幅度提高。但同时期工业与城市经济改革尚未推开，致使城镇居民收入增长缓慢，城乡收入差距迅速缩小。到1984年，城乡收入差距缩小到1.71︰1。（二）城乡差距急剧扩大（1985—2002年）十二届三中全会之后，中国工业与城市改革大规模推行，加之城市工资分配体制的改革，使得城镇居民收入增速加快。而同期农民收入增长却滞后于城市居作者简介赵国锋（1975-），男，陕西宝鸡人，讲师，硕士，从事思想政治理论课教学与研究工作。民，如果计算物价上涨指数等因素，实际上处于负增长状态。到2002年，城乡居民收入差距扩大为3.11︰1，而如果考虑同期城乡居民在社会保障与福利等方面的差距，二者收入差距可能达到7︰1。（三）城乡统筹与协调发展（2003年以来）十六大以来，在借鉴国外发展经验的基础上，针对中国经济社会发展中存在的问题，中央提出了坚持“五个统筹”的发展思路，把统筹城乡发展作为首位因素来考虑。此后，以加速农民增收为中心，中央连续发布5个“一号文件”，着力破解“三农”问题。同时期农民收入快速增长，2007年农民人均纯收入达到4140元，比2002年增长67%。但由于政策的滞后性效应以及历史差距的惯性，市民收入增速仍然快于农民，2007年人均可支配收入达到13786元，比2002年增长79%，城乡居民收入差距仍呈扩大态势，达到3.33︰1。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出到2020年，中国要基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。按照这一规划，中国将有望尽快建立起合理的城乡一体化格局。[1]改革开放后我国城乡居民收入变化见图1[2]02000400060008000100001200014000197819801982198419861988199019921994199619982000200220042006年份居民人均收入城镇居民家庭人均可支配收入（元）农村居民家庭人均纯收入（元）二、实践与经验从世界城乡一体化的发展经验看，国外发达国家正步入城乡一体化的高级阶段，而一些发展中国家也先后开始了对城乡一体化发展的积极探索，在取得初步成效的同事，积累了有益的成果和经验，这些都对中国西部地区城乡一体化发展具有一定的借鉴意义。（一）德国城乡一体化德国以及其他一些西欧工业化国家当前的城市化水平都已高达90%，并且形成了一种分布合理、城乡统筹、均衡发展的独特模式。探究德国城乡一体化进程，其主要措施有：1均衡发展的协调机制德国宪法明文将促使全国实现区域平衡发展和共同富裕列为发展目标，并在城乡建设和区域规划政策上强调必须贯彻2个重要原则：①在全国范围内形成平等的生活环境，缩小地区差异。②追求区域发展的可持续性。2城乡“等值化”建设赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念，自20世纪50年代以来，实践至今，主要通过农村革新、农田整理等方式，实现城乡生活不同类但等值的目标，使城乡经济得以均衡发展。“等值化”理念的核心在于让农民与市民在工作条件、收入水平、就业机会、社会待遇、居住环境等方面不同类但等值。3健全统一的社会保障体系在德国，宪法规定城乡居民在选举、工作、迁徙、就学、社会保障等方面拥有平等权利。农民只要进城工作，按章纳税，并且进入社会保障，就可以城市居民。由此可以说，城乡居民只有从事工作性质的差别。4方便的交通系统有轨电车的出现为城乡间跨区域流动提供了条件。公共交通网络的形成以及小轿车的普及，扩大了人们的活动半径，使人们在城乡之间工作和生活的流动性更加自如，良好的居住环境因此成为人们居住的首要目标。[3]（二）美国城乡一体化19～20世纪期间，美国成功实现了由农村社会向城市社会的转型。美国是一个高度城市化的国家，其在城市化进程持续发展过程中，城乡一体化趋势尤为明显。1以交通运输促进城乡一体化20世纪初，汽车的出现促使美国掀起了改善公路运动。1910年“美国公路改进协会”成立，各州拨款数百万美元用于改善乡镇和各郡公路。随着高速公路交通网络的建成，运输效率大大提高，城乡一体化进程加快，为农村人口向城镇流动提供了便利。2工业化、城市化和农业现代化的良性循环美国由棉纺织业率先开启了工业化进程，到1860年，几十年的发展使得农产品加工业在美国工业化中占据了十分重要的地位，而工业化的这一特点又促使农业等基础产业迅速发展，从而反过来刺激了工业化的进程，农工的协调发展进一步加快了城市化的发展，也促进了农业劳动力向第三产业的流动。3以立法促进农村城乡一体化自1955年起，美国先后通过“农村发展计划”、“反贫困战争”、“平权法”等立法促进农村发展。80年代开始又进一步进行农村经济结构调整，经过几十年的发展，农村发展立法不仅内容更为广泛、政府职能更明确、支持力度更大，并且在推动农村地区进步的同时促进了城乡一体化进程。[3]（三）加拿大城乡一体化加拿大农村在“二战”后发展比较迅速，目前全国3480万人口中农业人口仅占3%，农民人均收入达到2.93万加元，城乡人均收入之比为1︰1.4，是世界上少有的农民收入超过城市人口的国家。⑴实行城乡社会经济一元化加拿大城乡居民在基础设施和社会福利、社会保险政策等方面享受相对一致的权利。城乡居民享受共同的水、电、气、道路等公共服务产品和医疗、教育等社会保障与福利。在资金方面由联邦政府和省级政府以转移支付方式支持农村建设。⑵农、工、贸紧密结合，加快农业产业化发展加拿大农业、食品加工业和贸易紧密结合，在农业产业化和流通现代化方面成效显著。2000年，加拿大农业总产值占国民经济总值的2.3%，而农业劳动力仅占劳动就业总量的3%，但与农业直接关联的食品加工业和农产品贸易业产值则占GDP总量的10%，劳动力就业占劳动就业总量的15%。⑶重点发展大城市郊区和农村小城镇城市郊区发展是由于二战后大城市住房供需紧张、私家车剧增，而出现的郊区居住、城市上班模式，在大城市郊区发展设施比较完善的社区，进行相应的人口分流。农村小城镇建设主要在有自然资源形成产业的地方和边远地区以及原住民地区建设小城镇。⑷完善的农村发展组织体系和保险机制加拿大农民专业合作组织十分发达，目前已经渗透到农村和农业发展的各个环节，政府主要通过项目支持农村和农业经济发展，同时也建立了完善的农业发展保险保障机制，保护了农民的利益和农业的发展。[4]在城乡建设与实践过程中，以城乡一体化发展道路为抓手破解城乡二元格局，国外许多农业发展先进国家所采用的措施和方法各具特色且成效显著，很多实践经验都值得西部地区在新农村建设中学习和借鉴。三、启示与建议借鉴国外处理城乡一体化关系方面的实践与经验，针对中国西部地区新农村建设中的现状和存在问题，笔者认为西部地区新农村建设应该借鉴国外城乡一体化的发展经验，从以下几个方面着手进行突破：（一）统筹城乡经济社会一体化发展，缩小城乡二元差距从世界范围内城乡一体化实践经验来看，各国基本都是在城乡收入差距过大、城乡发展极不均衡、工农比例严重失调的情况下，为了实现国民经济和社会发展的合理布局，加快农业过剩人口资源向二、三产业转移以及在产业间的均衡分布，缩小工农、城乡差别，才先后以不同角度为突破点进行了城乡一体化的“乡村建设”运动。以实现人口和工农业生产资源以及要素的双向流动为目的，通过户籍制度改革，实现城乡居民在身份上的统一；通过公共财政拨付机制的倾斜，实现财政拨付从重视城市发展转向城乡协调发展，特别是加大对农村公共服务的投入，使城乡享有统一的公共服务资源和设施；通过农业产业结构的调整，发展农村经济，增加农民收入，最终达到统筹城乡经济社会发展，弥合城乡二元差距的目的。从统筹城乡经济社会一体化的角度出发，西部地区建设社会主义新农村，主要应该以加快农业剩余劳动力和城市过剩公共服务资源的转移、缩小城乡二元差距为目标。据此，西部地区应首先以改革城乡二元户籍制度为突破口。改革开放30年来城乡关系的演变以及城乡差距的形成，主要来自户籍制度等二元体制的制约。以新农村建设为抓手破解西部地区三农问题，就是要通过户籍制度的改革首先实现城乡居民在身份待遇上的“平等”，通过身份待遇的平等促进人口在城乡之间的双向流动，实现城乡再就业机会、工作条件、收入水平、居住环境、就学资格、迁徙资格、福利制度和社会保障等生活质量方面与城市形态不同类但服务和机会均等。户籍制度改革应当通过颁布法律和政策自上而下进行。在公共财政体制方面重新配置城市与农村的财力资源，均衡城乡之间公共服务的财政投入，以建立公共服务均等化为目标，按照建立城乡公共投入的最低保障标准和均等化标准，实现城乡公共服务投入的基本均衡。通过国家财政拨付制度在政策层面的倾斜加快政府间财政转移支付，加大对农村公共服务的投入，使城乡居民享有同等的公共服务资源、设施和权利。同时加大西部地区传统农业产业改造力度，促使传统农业产业向现代化农业转型，延长农产品生产加工链条，提高农副产品附加值，走农业产业化道路，促使西部农业增强自我“造血”功能和发展能力；帮助农民尽快组建适合本地区农业发展的专业互助组，实施区域内错位生产，推广生态农业和绿色农业技术，加快农民兼业化程度，有效转移剩余劳动力；加快改革农产品流通体制，冲破西部农村发展的一系列体制性障碍[5]。（二）以基础设施为着眼点，突破新农村建设“瓶颈”区域基础设施为区域生产、生活提供了基础性条件，是区域内各种生产、生活活动的物质基础，对区域经济增长的影响极为重要。近年来，区域基础设施发展受到人们的普遍关注和重视。一方面，区域基础设施本身就是一种资本——基础设施资本，将它作为一种中间产品直接投入区域生产体系，有效地降低了生产成本，提高了区域内生产效率，提升了区域综合竞争实力，促进了区域经济增长和地区经济的可持续发展。另一方面，区域基础设施的发展增强了区域的聚核作用力和比较优势，加快了区域内的产业置换和结构调整，促进了区域经济的增长。所以，基础设施的发展是促进区域经济增长的重要因素。为此，西部地区农村基础设施的城乡一体化应该是加大农村现有基础设施的改造力度，增加农村公共服务设施的供给。具体措施包括:①增加西部地区农村基础设施建设的国家资金扶持力度，扩大基础设施建设中的以工代赈规模；②积极吸引和鼓励国内民间资本进入西部地区农村基础设施的投资、建设和经营领域，加快公路、水利、能源、通信和市政设施等公共基础设施建设，努力改善西部地区农村发展的总体环境；③加快针对西部地区农村的道路交通、给排水、电力电信等基础设施的布局规划和建设，注重各级、各类公共生活服务设施的合理配置，切实实施村镇基础设施的配套建设；④在人口比较集中的集镇建设文化活动中心和文化娱乐场所、体育活动场所等娱乐休闲健身设施，将城市相对过剩的文