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《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》解读发布日期：2014-04-02访问次数:信息来源：市政府研究室字号：[大中小]【编者按】中共中央、国务院近日印发《国家新型城镇化规划2014-2020年》。历时三年多出台的《规划》总共8篇31章，3万多字，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。本期就《规划》有关内容予以解读，供参阅。◎《规划》五大发展目标及四大战略任务五大发展目标：一是城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。二是城镇化格局更加优化。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。三是城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。城市地下管网覆盖率明显提高。四是城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。五是城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。四大战略任务：一是有序推进农业转移人口市民化，逐步解决长期进城的农民落户问题。《规划》阐明推进农业转移人口市民化，要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。《规划》提出，到2020年要让1亿左右有能力、有意愿的农民工及其家属在城镇落户。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1/3左右，主要是已经在城镇长期务工经商和举家迁徙人员；落户的重点主要在县城、地级市和部分省会城市；特大城市的人口还要严格控制。第二个战略任务，优化城镇化布局和形态，以城市群为主体形态，促进大中小城市协调发展。《规划》阐明，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，构建“两横三纵”城镇化发展战略格局。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。《规划》对中西部地区的新型城镇化有重点要求，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，努力再接纳1亿左右的人口。国家已确定在中西部地区建设一批重点开发区，要有序推进这些区域的城镇化建设，注重在民族地区、沿边地区培育一些区域性中心城市。第三个战略任务，提高城市可持续发展能力，增强公共服务和资源环境对人口的承载能力。《规划》阐明，加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业环境，增强城市经济活力和竞争力。优化城市空间结构和管理格局，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口集聚和服务的支持能力。提高城市规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设，全面提升城市内在品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会治理水平。第四个战略任务，推动城乡发展一体化，让广大农民平等分享现代化成果。《规划》阐明，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍。《规划》对牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全作出安排。《规划》要求，要改变土地城镇化快于人口城镇化，耕地占补平衡存在的问题，这样设计有利确保国家粮食安全。◎新型城镇化的新思路新主线新举措新思路新型城镇化规划更加明确了城镇化建设的主体思路是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。新主线新型城镇化的主线是农民市民化。新型城镇化首先考虑的是“化人”，而不是“造城”。“化人”就是农民市民化和公共服务均等化。虽然在“化人”过程中也需要“造城”，但相关规模是由“人的城镇化”的需要决定的。新举措(一)人往哪里去：城市群为主体形态、协调发展的空间布局。新型城镇化明确以“两横三纵”的城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，以此构建吸纳农业转移人口的空间布局。(二)钱从哪里来：发债+PPP模式。新型城镇化规划提出，加快财税体制和投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。一是政府融资将由贷款为主转向发债为主；二是培育地方主体税种，未来房产税、资源税与环境保护税将成为地方主体税种；三是放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设，为了破解地方融资困境，财政部将力推PPP(公私合伙制)模式。PPP模式或将成为私人资本参与城镇化建设的主要方式。(三)城市怎么建：提高人口密度。《规划》将通过以下几个措施来提高城市综合承载能力。一是强化城市就业产业支撑；二是优化城市空间结构；三是提升城市公共服务水平。（四)土地怎么用：“三个一块”。土地制度改革的主要方向是：一是通过结构调控机制“调整一块”城市建设用地；二是通过推动农村集体建设用地直接入市“增加一块”城市建设用地；三是通过提高土地使用效率“节约一块”城市建设用地。(五)新农村怎么建：统筹城乡发展。一是完善城乡发展一体化体制机制；二是提高农业现代化水平；三是加强新农村基础设施建设。◎《规划》四大看点和十大关键词看点一：智慧型大城市规划提出了以“两横三纵”为主体的城市群建设，以城镇化水平相对较低的中西部地区为主的城镇化建设，以城市轨道、管网设施为主的市政基础设施建设，以城镇棚户区和城中村改造为主要内容的住房建设等。看点二：绿色建筑比例大幅提升规划文件指出，确保城市发展模式科学合理，规划突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求。文件同时明确提出将“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。看点三：提升土地空间利用效率规划文件对优化布局提出了具体阐述。根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。看点四：有文化特色的美丽城镇文件提出，文化传承，彰显特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。关键词一：以人为核心《规划》指出，以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。关键词二：1亿人进城《规划》指出，城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。关键词三：积分落户《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。关键词四：农民工参政《规划》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。关键词五：主攻中小城市《规划》提出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。关键词六：住房信息联网《规划》还提出健全房地产市场调控长效机制。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。关键词七：扩大社保覆盖面《规划》强调，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。关键词八：培育中西部城市群《规划》强调，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。关键词九：完善交通《规划》提出，完善综合运输通道和区际交通骨干网络。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。关键词十：生态文明《规划》指出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。◎规划实施过程中需要把握的要点国家的规划是宏观的、战略的，实施过程中将会遇到大量的新情况、新问题，必须坚持从实际出发，按规律办事，并用实践检验。经验教训告诉我们，至少要注意十四个问题：一，新型城镇化以人为核心,不能以圈地为目的。二，新型城镇化靠产业支撑，不能搞成空心化。三，新型城镇化靠规划引领，不能随意拍脑袋。四，新型城镇化靠生态守护，不能破坏自然环境。五，新型城镇化靠文化底蕴，不能毁灭历史文物。六，新型城镇化是长期战略任务，是持久战，不能急功近利，打速决战。七，新型城镇化是人民主体、政府主导的城镇化，不能变成市长的城镇化，忽视市场的城镇化。八，新型城镇化重基本公共服务均等化，不能忽视个性服务市场化。九，新型城镇化重城乡基础设施一体化，不能只建新老城区，忽视农村社区。十，新型城镇化要尊重规律，把质量放在首位，不能只要速度，单纯追求城市化率。十一，新型城镇化要资金，要用好的市场机制吸引投资，不能光打农民的主意，靠土地财政搞城市建设。十二，新型城镇化要资源，要挖掘