中国旅游景区发展的问题与对策

2019/8/111中国旅游景区发展的问题与对策邹统钎博士北京第二外国语学院旅游管理学院院长、教授[e-mail];139108351302019/8/112旅游景区(TouristAttractions)的定义一个指定的、长久性的、由专人管理经营的为旅游者提供享受、消遣、娱乐、受教育机会的地方（Middleton,1988）。旅游区（点）旅游区是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域。是具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能,具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区（点）《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（修订）（GB/T17775－2003）。Atouristattractionisaplacewheretourists,foreignanddomestic,normallyvisit.Someexamplesincludefamoushistoricalplaces,zoos,museumsandartgalleries,botanicalgardens,buildingsandstructures(e.g.,castles,libraries,formerprisons,skyscrapers,bridges),nationalparksandforests,themeparksandcarnivals,ethnicenclavecommunities,historictrains,culturaleventsandrareoddities.一、旅游景区分类与治理体制2019/8/114旅游景区分类经济开发型旅游景区主题公园旅游度假区资源保护型旅游景区风景名胜区森林公园自然保护区历史文物保护单位地质公园2019/8/115地质公园1989年联合国教科文组织（UNESCO）、国际地科联(IUGS)、国际地质对比计划(IGCP)及国际自然保护联盟(IUCN)在华盛顿成立了“全球地质及古生物遗址名录”计划，目的是选择适当的地质遗址作为纳入世界遗产的候选名录。1996年改名为“地质景点计划”。1997年联合国大会通过了教科文组织提出的“促使各地具有特殊地质现象的景点形成全球性网络”计划，即从各国（地区）推荐的地质遗产地中遴选出具有代表性、特殊性的地区纳入地质公园，其目的是使这些地区的社会、经济得到永续发展。1999年4月联合国教科文组织第156次常务委员会议中提出了建立地质公园计划(UNESCOGeoparks)，目标是在全球建立500个世界地质公园，其中每年拟建20个；并确定中国为建立世界地质公园计划试点国之一。国土资源部（原地质矿产部）则负责对其实施监督管理。1984年前该项工作只是作为其它类型自然保护区的部分保护内容；1984年后，原地质矿产部着手有计划地开展调研工作,组织制定规划及规章的编制，将该项工作纳入了正轨，并先后于1987年、1995年颁布了《关于建立地质自然保护区的规定》及《地质遗迹保护管理规定》。自1985年建立第一个国家级地质自然保护区——“中上元古界地层剖面”（天津蓟县）后，地质遗迹保护区的建立得到较快的发展。国土资源部成立以来又组织起草了有关地质遗迹管理办法，并召开相关会议，促进该项工作的进展。国土资源部于2000年8月成立了国家地质遗迹保护（地质公园）领导小组，及国家地质遗迹（地质公园）评审委员会，制定了有关申报、评选办法。中国国家地质公园是以具有国家级特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其它自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。由国家行政管理部门组织专家审定，由国土资源部正式批准授牌的地质公园。到目前为止，中国已批准建立国家地质公园85个。2019/8/116什么是地质遗迹？地质遗迹是指在地球演化的漫长地质历史时期，由于内外动力的地质作用，形成、发展并遗留下来的珍贵的、不可再生的地质自然遗产。包括旅游中的山水名胜、自然风光等自然遗迹，也包括在晚近地质历史时期人类形成过程中，人类与地质体相互作用和人类开发利用地质环境、地质资源的遗迹以及地质灾害遗迹等。（2019/8/117形成原因、自然属性6种类型（1）标准地质剖面：如中国最古老的岩石——鞍山白家坟花岗岩；陕西小秦岭元古界剖面；天津蓟县中、上元古界层型剖面。（2）著名古生物化石遗址：如周口店北京猿人遗址；云南“澄江动物群”化石产地；世界奇观——河南西峡恐龙蛋化石。（3）地质构造形迹：如西藏雅鲁藏布江缝合带；河南嵩山前寒武纪地层及三个整合遗迹。（4）典型地质与地貌景观：武陵源石英砂岩峰林地质景观；梵净山自然保护区；黄山奇峰。（5）特大型矿床：广西大厂锡多金属矿田；胶东玲珑?焦家式金矿；栾川南泥湖钼矿田；金川铜镍硫化物矿床；世界“锑都”——锡矿山；白云鄂博——世界上最大的稀土矿床；赣南钨矿；湖南柿竹园钨铋钼锡超大型矿床；中国稀有金属和宝石明珠——阿尔泰伟晶岩；大庆油田；青海察尔汗盐湖；东胜?神木煤田；辽宁海城菱镁矿矿床。（6）地质灾害遗迹：大连金石滩震旦系——寒武系地层中的地震遗迹；四川小南海地震堰塞湖遗迹；广西南丹新州矿采空区塌陷；河北唐山地震；姊归新滩滑坡；云南东川市泥石流及防治。2019/8/118世界地质公园安徽黄山、江西庐山、河南云台山、云南石林、广东丹霞山、湖南张家界、黑龙江五大连池、河南嵩山2019/8/119我国地质遗迹保护管理中问题地质遗迹的基本状况不清，缺乏系统、完整、翔实的基础资料。地质遗迹保护区数量过少，数量仅相当于自然保护区总数的2%左右。许多有价值的地质遗迹尚未得到有效保护。地质遗迹破坏严重。一些重要古生物化石遗产地和重要价值的地质地貌景观遭到了不同程度的破坏，比较突出的如河南西峡恐龙蛋化石、广西的许多溶洞、黑龙江五大连池火山地质地貌景观等。管理机构不健全，管理不到位。缺少专项保护经费，严重制约了地质遗迹保护工作的开展。地质遗迹保护法规缺乏权威性并对现行法规宣传力度不够。地质遗迹保护工作对外交流不够，难与国际上的通行作法接轨。2019/8/1110景区经营权转让与管理创新2019/8/1111碧峰峡景区经营权转让占地20平方公里的碧峰峡1986年被列入省级风景名胜区，每年创收也就三五十万元，连付碧峰峡内林场工人的生活费都不够。景区内有7000亩国有林场和2000亩集体林场，当地农民在这个被称为“烂草沟”的地方靠砍伐捕猎为生。由于当地政府囊中羞涩，景区自然环境的保护工作基本无力开展。1998年1月，雅安市与万贯公司签订了碧峰峡景区经营权的转让协议。根据协议，碧峰峡的资源属国家所有，管理权归政府，万贯公司享有50年的开发、保护、经营权，并承担相应的责任。引发强烈争议。1998年在峨眉山召开的四川省风景名胜资源保护会上，“碧峰峡模式”成为众矢之的，人们认为这一模式会对生态环境造成破坏。经营权转让第一年，旅游收入由原来的几十万元跃至八千万元四川某因产权转让闻名全国的旅游景区转让的国有林7000亩，期限50年，转让价为350万元，平均每亩国有林价值10元。景区除景观资源价值外，大部分森林为近熟林的杉木和阔叶林，任意抽一株都超过10元，一亩林捡的柴火每年都超过10元，更何况森林的自然增值。2019/8/1112四川景区提前入世01年2月2日，四川省率先提出向国内外资本出让包括世界自然遗产九寨沟在内的10大景区的经营权，角逐景区经营权的多为国内上市公司和民间资本。10月，德国阿贝尔勒公司持有宜宾卡斯特旅游开发公司49％的股权，取得了兴文石海景区50年的经营权。这是在国内景区出让经营权方面闪现出来的第一个外资身影。阿贝尔勒公司将投入资金1.5亿元开发和包装石海景区旅游项目。风景区外商可在中国投资景区，景区、景点可实行转让经营、出租经营、委托经营或出让经营权等新的经营方式。四川雅安市把碧峰峡省级风景区50年经营权转让给民营企业成都万贯集团。其他省市，湖南省张家界市将黄龙洞景区50年经营权转让给北京通达集团；福建继国家4A级旅游区大金湖于2001年转让给福建新恒集团和福建省煤炭工业有限公司30年经营权后，不久又将畲族风情漂的经营权转让给一家台商。这些景区实行两权分离以后，景区的开发建设和经营管理均发生了质的变化，实现了经济效益、社会效益和环保效益完美统一。2019/8/1113云南大理州一批旅游景区转让经营权04年8月2日到12日，大理白族自治州宾川鸡足山、漾濞石门关、弥渡天生桥三大景区，先后与外地企业签订了景区经营权转让合同。8月2日，宾川县政府与美国兴隆国际投资（控股）集团签订了《宾川鸡足山旅游风景区开发经营合同书》，对鸡足山旅游风景区经营权实行租赁经营，合同期限为40年（2004年8月2日∽2044年8月1日），租赁范围为宾川县政府职能部门管理的属《云南省大理白族自治州鸡足山管理区条例》界定的范围，合同规定生效之日起，美国兴隆集团对鸡足山景区的投资不得少于6亿元人民币。北京连五洲实景网络技术有限公司是一家经济实力雄厚的民营企业，近几年来在国内已成功收购了17个景区景点。8月9日，漾濞彝族自治县政府与该公司签订了《关于出让大理苍山石门关旅游区经营权的合同》，合同期限为40年。合同规定，北京连五洲实景网络技术有限公司自合同生效之日起，3年内必须完成6000万元人民币的投资总额，改善景区内基础和配套设施。8月12日，弥渡县政府与民营企业北京金利泰投资有限公司签订了《投资开发弥渡县天生桥旅游度假区合同》，合同规定，弥渡县出让区域面积634亩，金利泰公司投资4050万元人民币，自现在起至2054年，获得天生桥风景区50年经营权。2019/8/1114其他地区旅游景区经营权改革天津促旅游出重招允许买断景区经营权——(2004-6-2115:59:38)积极吸引国内外投资者参与旅游资源开发和景区景点建设，允许内外商买断景区景点的经营权；采取多种方式，加大旅游招商引资的力度，大力发展邮轮经济和海上旅游。贵州景区特许经营取得突破——(2004-4-616:15:33)近日，随着国家级风景名胜区马岭河峡谷正式转让给浙江青鸟集团经营，备受各方关注的风景名胜区特许经营转让改革在贵州取得突破。2003年9月，素有“天下第一洞”之称的织金洞欲公开拍卖经营权。遵义地区也在去年底拿出40家景区“抛绣球”，其中习水三岔河更是在此之前正式与厦门金中达公司签订了转让面积达8686公顷的景区开发经营权协议，该公司先期注资1600万元进行开发推介，还将投资1亿元人民币。而国家级风景名胜区潕阳河及镇远古城也已将开发经营权转让给张家界山水天下公司，进行50年的开发经营。去年贵州共与省外投资商达成引资合作协议14.448亿元，其中：息峰西望山景区开发10.66亿元，荔波樟江风景区1.23亿元，镇远旅游区1.23亿元，清镇暗流河景区3280万元，铜仁梵净山旅游区1亿元。关于景区的保护、利用和开发，建设部副部长仇保兴有一个“理想的模式”，即“三个尊重”：尊重自然、尊重地方历史文化特色、尊重普通游客和风景名胜区所在地居民。”景区交给企业后，应防止企业为降低成本，减少投资，而降低公共基础设施质量。“以企代政”后，要强化对投资者经营行为的监督管理。必须引导经营者增强滚动投入、后续开发的积极性，不断加大景点开发建设力度，提高景区的吸引力和知名度。日前，北京一中院判定国润公司和北京门头沟区南庄村签定的滴水岩景区承包经营70年的合同无效。首先法院援引的是国务院1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例实施办法》和1995年下发的《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作