土地一级开发及基础知识

土地一级开发及基础知识张霄云河北新业律师事务所主任律师一、基础知识部分（一）、土地的所有制形式及供地方式物权法规定，动产实行占有制度，即动产谁占有就是谁的，比如说我穿的衣服就是我的，动产在自己的控制中就是自己的。但是土地不是谁占有就是谁的。我们作为业主拥有房屋所有权证和土地使用权证，对于土地我们只是拥有使用权。我国的土地所有权只有两种情况，国家土地所有权（又称全民土地所有权）和农民集体土地所有权。国家的土地属于全民所有，由国务院代表；集体土地属于村农民集体所有，由集体经济组织或村委会管理、经营。这也是为什么村集体土地进行处置时需要经过村民会议三分之二以上的表决的原因，村集体经济组织只是代表人不知真正的权利人，土地是村民的，不是村集体经济组织或村委会的。按照物权法，物应该由物权人自己使用，但是权利人无法使得960万平方公里土地物尽其用，国家的主体做不到。由于国家和集体单一主体无法使这么大面积的土地利用价值最大化，就需要将土地资源配置给其他的人，来实现土地的价值最大化，也产生了物权法上的用益物权：建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、地役权。用益物权就是对他人的动产或不动产，依法享有占有、使用、收益的权利。（二）、国有土地的资源配置国家通过划拨、出让、出租、作价入股或出资、授权经营等方式将土地配置给不同的主体使用，受让人取得的土地使用权。划拨方式。只有符合划拨用地目录的项目才能使用划拨用地。很多人在做项目时候总是考虑招拍挂的方式，但是有些项目不需要招拍挂，如教育用地、医疗用地、疗养中心等项目可以使用划拨地。在做大型综合项目的时候里面有的项目可以使用划拨地。这就需要大家去查阅划拨用地目录。实际中，有人咨询：土地证是85年的，上面没有写明出让还是划拨，那么这块地是出让还是划拨？其实国家的土地有偿使用制度是从90年5月15日国务院出台《国有土地使用权出让和转让暂行条例》开始的，在这之前的土地全部是划拨用地，没有出让、出租、作价入股等方式。如果土地证上没有写明出让和年限，那么这块地百分之百是划拨地，特别是90年之前的证，不会是出让地。紧接其后，邓小平广州、深圳讲话之后，开始了广州、深圳大面积的商品房试点工作，我国才有了商品房，才有了房改房制度，由标准价售房到成本价售房，直至直接取消公房分配。出让方式。这是大家比较熟悉的，就不再讲解。出租。这里说的出租不是人们常说的概念，是指政府把土地出租给使用人，是土地的一级市场。就是国家应该出让土地70年的使用权，因使用人资金不足，不出让了，为照顾使用人将70年的出让金分年交清。现实操作中，全国出租的方式很少见，石家庄没有执行这个制度。这和将住宅用地租赁给他人是不同的概念。土地的租赁是土地使用权人获得土地的土地使用权后把土地给他人使用的行为。可以看出，土地使用权的出租是国家与土地使用者之间，土地租赁是土地使用者相互之间。作价入股或授权经营。这种方式只有省级以上的投资公司在改制的时候使用。因为大型的企业如石油、石化公司项下的土地资源太大，支付出让金进行改制不可行，采用作价入股或授权经营的方式。这也不同于注册公司的时候，股东将土地使用权作价入股作为股资设立新公司。（三）、集体土地的资源配置（占用）应该注意的是，集体土地审批叫占用审批，国有土地的审批叫使用审批，件使用的概念不同。常见的集体土地占用审批：集体建设用地、土地承包经营权。这些都是土地的用益物权，包括乡村企业用地、商业房用地，但都是使用权。很多企业在和村合作开发项目的时候，协议中往往说成使用权，是错误的。（四）、土地分类按照土地利用总体规划，土地用途分为三类：农用地、建设用地和未利用地。因此在开发商做项目之前第一关就是要看两个规划，土地利用总体规划、城市总体规划。在城郊接合处或村里做项目，看土地利用总体规划项目地块是否为建设用地；市里面就要看城市总体规划，现在的土地用途是什么，以后的土地用途是什么。如果总体规划中不是建设用地，就要修改规划编制，要报国务院审批、人大审议是非常繁杂的。在做项目中二环以里土地的大部分为建设用地，除了农科院这样的有一些农用地的，就不需要在看土地利用总体规划，需要看城市总体规划。在二环之外的，村里的项目就要看土地利用总体规划，看是什么用途，是否为建设用地。对于未利用地，原先未利用地转为建设用地省里面就可以批，所以占用了大量的未利用地。去年开始出台了大量土地新政，未利用地转为建设用地必须纳入用地的指标，需要指标控制。（五）、土地的一级市场和二级市场国有土地的一、二级市场与土地的一级开发、二级开发不是一个内涵。通俗的讲土地一级开发，按照国家规定必须净地出让的要求，进行征地补偿、拆迁安置、土地平整等，使之达到出让“净地”的条件。二级开发是供地之后，对取得的土地进行的开发。土地一级市场是指政府通过划拨、出让、作价入股或授权经营等形式第一次将土地使用权配置给不同的使用者的市场。是市政府与土地使用权人签订的合同，市政府处置土地资源。二级市场，是土地使用者将土地使用权再次让渡给他人的市场。是土地使用权人通过转让、租赁、抵押等方式将取得的土地使用权转让给他人，土地使用权人处置土地资源。（六）、征收、征用、收回（行政决定性收回、行政处罚性收回、协议性收回）征用：抢险、救灾等紧急状态下将动产和不动产征用。在宪法、土地法、物权法没有修改和出台前，把农民土地转为国有的过程一直叫征用。物权法出台后，把集体土地转为国有的过程称为征收。把城市国有土地上的房屋及其附属设施征为国有的过程叫征收。特点：行政强制性，对国有土地上房屋的征收表现为强制拆迁。土地征收的主体必须是国土资源局，土地局代表国家实施征收工作。对国有土地使用权的收回：行政处罚性收回是无偿的。收回对象：二年未开发闲置的土地；擅自改变用途的。行政决定性收回，基于规划调整等原因。对于该种收回应按拆迁或相应标准进行补偿。协议性回收，储备机构与土地使用者按谈判价对国有土地使用权进行收购。二、土地的收购储备及其补偿（一）、概念土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。（二）、储备机构石家庄市土地储备中心（地产集团）市政府批准，隶属石家庄市国土资源局的事业单位，具有法人资格，经授权负责行政区内土地储备工作，同时也是土地一级开发项目的招标人及组织实施人。市工业地产投资公司，隶属市土地收储中心，负责工业企业搬迁中的土地收储和一级开发。（三）、土地储备的特例行使优先购买权取得的土地。国务院第55号令规定，使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。在转让土地的过程中应该注意。（四）、土地储备年度计划上一年度公布下一年度的储备计划。已列入年度土地储备计划的土地，相关部门不得为其办理新建、改建、扩建、翻建等建设审批手续和改变房屋及土地用途手续。（五）、纳入土地储备范围的土地依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。（六）、土地收购储备补偿标准石家庄市的土地储备办法还没有出台，还在审定过程中。划拨土地按原用途不低于基准地价的60%补偿；收购和有偿收回按评估结果协商出让地按照剩余年限补偿；地上建筑物评估补偿过去是殘值，现在是评估价重置法；工业企业搬迁补偿按市08年14号文执行。在拆迁范围内，有商品房、房改房等。石家庄市的房产有六类情况：商品房、经济适用住房、职工集资建房、房改房、村民安置用房、村证房。村证房只有本村村民，且没有宅基地的才能购买，不允许对外流转。村证房在全国各地大量存在，等待今后出台办法解决。被拆迁范围内，划拨用地上的房改房补缴1%出让金，变为出让。拆迁的时候不过问出让还是划拨，统一按出让的标准补偿。（七）、工业企业搬迁2008年3月22日石政发〔2008〕14号《石家庄市加快主城区工业企业搬迁改造和产业升级的实施意见》出台。范围：主城区内重点监控的搬迁企业限期搬出主城区。主要包括：排污量大的企业；易燃易爆、有毒有害，安全生产隐患大的企业；位居城市水源地，依法应搬迁的企业。其它工业企业逐步搬出主城区。《石家庄市城市规划管理条例实施细则》主城区：长安区、桥东区、新华区、桥西区、郊区和正定县、栾城县、鹿泉市的部分地域。工业企业搬迁补偿方式及标准：1、基本补偿。基本补偿由土地补偿和地上附着物补偿两部分组成。土地补偿：以出让方式取得的土地，按现基准地价标准上浮20%予以补偿；以划拨方式取得的土地，按现基准地价的60%为基数上浮20%予以补偿；未经合法程序批准将工业用地改为商业、住宅地使用的，仍按工业用地标准给予补偿。地上附着物补偿：地上附着物以市场评估价格予以补偿，违章建筑一律不予补偿。2、分类资金支持。待企业原土地及地上附着物招标拍卖挂牌出让后，以出让所得收益减去土地及地上附着物基本补偿、收储成本及必需的政策性扣除之后的剩余部分作为净收益，主要用于支持企业搬迁。按照市政府同意的企业搬迁改造投资总额，超出基本补偿额且在净收益50%以内的，给予净收益30%的支持资金；在净收益50%-70%之间的，给予净收益50%的支持资金；在净收益70%-100%之间的给予净收益70%的支持资金；在净收益100%以上的给予净收益90%的支持资金。基本补偿与支持资金之和不得大于搬迁投资总额。3、一揽子综合性资金支持，即政府一口价收储。三、土地一级开发（一）、概念土地一级开发不是法律术语，其实质的法定概念是前期开发。《关于加大闲置土地处置力度的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《土地储备办法》中都规定了“前期开发”的概念，处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，。因为在前期开发这一概念出来之前各地已经开始操作，叫做一级开发，。（二）、土地一级开发主要适用于旧城改造和城中村改造集体土地征收现在实行有困难土地一级开发工程量1、第一个工作就是前期手续。包括规划、项目核准或备案、征地、拆迁、市政建设、交评、环评等一级开发审批手续；2、实施集体土地征收工作；3、实施国有土地收回（收购）及地上建筑物征收工作；4、完成地上附着物拆除、地下构筑物拆移等工作；这里需要知道的是，拆迁和拆除是不同的概念。拆迁是解决法律关系的，解决的是虚化的问题；需要解决的法律上的问题；拆除是把地上物破坏掉，是解决物理问题。所以在拆迁中要引入拆除公司。5、根据规划条件进行土地平整及其他市政、配套基础设施建设；6、其他一级开发工作。各地对一级开发的概念不同，一级开发工程量内容也不同，除了石家庄市上述界定外，有的地方还要求在一级开发过程中，将二级开发的前期手续全部办理完毕，甚至将小区的道路、绿地、公共配套全部做好再行供地，二级开发商只是直接施工，但实际效果并不理想。（三）、土地一级开发程序1、土地所有者（农村集体组织）、使用者（产权人比如危房的业主，工业企业）或所在区政府向市土地储备机构提出土地一级开发申请；产权人区政府不提出来的，可以由政府下达一级开发的任务；2、市土地储备机构受理申请并进行项目预审；3、区政府会同土地储备机构编制土地一级开发实施方案；如果市政府向市土地储备机构下达一级开发任务，则直接由市土地储备机构编制土地一级开发实施方案，以下程序相同。实质上由于三年大变样政策的实施，有大量的一级开发项目，光靠区政府和储备机构把实施方案编制出来，是不可行的，需要开发企业和实施人来做。4、市土地储备机构报国土局审核后报市政府审批；5、市土地储备机构招标确定土地一级开发实施单位，签订土地一级开发委托协议，或土地储备机构自行实施；6、市土地储备机构或土地储备机构委托实施单位到发改、国土、规划、建设等相关部门办理有关审批手续；7、一级开发实施单位组织实施一级开发；8、市土地储备机构审核土地一级开发成本、组织项目验收、市土地储备机构将地块储备开发情况呈报市国土资源局，纳入市土地储备库。项目验收后，编制一级开发成本结算方案报储备中心初审，初审后报财审中心核定，这是政府返还一级开发利润的依据。（四）、一级开发成本构成1、拆迁补偿费（1）、居民