历代地方行政机构简析

历代地方行政机构简析中国作为世界文明古国，有着悠久的历史和文化传统。综览中国古代历史，其地方政权有着一个逐渐演变的过程，主要是在二级制和三级制间反复探索，不断的变化。这种演变对今天的中国产生了很大的影响。下面就各类地方政权的演变做一些简单的叙述。1.分封制的产生分封制在很早就有了历史渊源，夏商时期，君主赐给一些地方给有功劳的大臣，或者招抚一些“方国”，这些领地慢慢地变成“采邑”，成为可以世袭的地方，这种制度被后世称为“采邑制”。这其实就是分封制的前身，到了西周，周天子大规模地分封诸侯，诸侯又分封卿大夫，卿大夫又分封士，这种分封是一层一层地进行的。周天子统治“天下”，诸侯统治“国”，卿大夫统治“家”，士在统治阶层中地位最低，当然下面还有受士统治的平民及奴隶。这样就形成了比较完善的分封制，也就是大多数人所认为的始于西周的分封制。这时还没有出现所谓的地方行政，整个社会是一个由周天子→诸侯→卿大夫→士的一层一层组成的等级比较森严的分封制度。2.郡县制的形成中国地方行政的出现，最早因推算到春秋战国时期，当时众多诸侯国相互侵吞，在这一过程中出现了作为地方政权的郡县及名称。因此说郡县制起源于春秋时期。县的始设最早出现于南方的楚国。据徐少华教授的研究春秋的楚国设县共30个，其中权县是第一个县（楚武王灭权国设县）。晋赵简子说：“克敌者上大夫受县，下大夫受郡”。到战国时，随着边地的不断开发与繁荣，才在郡下析置若干县，形成了郡县二级政区制。公元前221年秦朝建立后，废除分封制，把全国分为36郡，郡下设县，凡800余县。在全国统一实行郡县制。地方官员一律由中央来任命，由中央高度掌控地方的人事权，形成了中央→郡→县三级统治。秦郡县官员设置是这样的，郡的最高行政长官叫郡守，为一郡之长，亦称太守，秩二千石；郡尉，辅佐郡守，掌军事；郡监（监御史），负责监察。县，万户以上设令，秩千石至六百石；万户以下设长。秩五百石至三百石，为一县之长，亦通称县啬夫。令长之下设管军事的县尉和管司法的县丞。县之下还有相、里、什伍等基层设置。王夫之在《读通鉴论》一开篇，就谈郡县制，并且认为这是秦始皇对中国历史的重大贡献之一。明末清初学者顾炎武曾说：“以为废分封、立郡县皆始皇之所为也，以余观之则不然。”因此，我们可说秦始皇推行郡县制，而不是创立郡县制。3.侯国、州道与郡县并行制西汉建立后，统治者者认为秦朝的灭亡由于废除分封制立郡县，使王室形单影孤。从维护自己的统治这个目的出发，他们在继承郡县制的基础上，又设立了一些于郡县平行的王侯国。王国大者跨州兼郡，连城数十，宫室百官，同制京师（《汉书·诸侯王表》），据西汉平帝元始二年（公元2年）统计有郡83个、国20个，即所谓的“百三郡国”。郡的最高行政长官改名叫太守。公元前106年，汉武帝在郡上设“州”。置刺史，将全国分为13州，即豫、冀、兖（yan）、徐、青、扬、荆、益、凉、并、幽、朔方、交趾。这13州并不是郡上的政区，而是监察区，按期巡查若干郡。加上征和四年（前89年）设置的司隶校尉部共十四州部。汉武帝时推行推恩令，彻底解决了王国尾大不掉的问题，全国成为单一的郡县制。州作为郡上一级行政区则是东汉的事了。黄巾起义时，中平五年（188年）朝廷不再派刺史而派权位很高的人去坐镇某地，主管并处理州内的政务，称为州牧，州刺史变为州牧后，这样牧即成为郡上一级的行政长官，州才正式变为行政区划。从而形成了州、郡、县三级政区体系，东汉还要公国的设置，与侯国相似。在边疆地区，西汉设属国都尉，与郡同级，东汉时设犍(qian)为，有广汉、张掖、居延、辽东六个属国。4.魏晋南北朝时期这是继春秋战国后又一个大动乱时期，前后延续369年。魏晋地方行政为州郡县三级，州置刺史（或州牧）。郡置太守，京师所在置尹，封国以内史掌太守之任。县大置令，小者之长，封国县置相。三国时有州十六，西晋初年增至十九个，末年增至二十一个。东晋南渡后辖地当西晋九州之地，州数有增无减。三国郡数150左右，县1200左右。西晋有郡173，有县1223。东晋没有专门的地理志，郡县情况与萧梁约略相当，前期益州为成汉政权所占据，后为桓温所收复。此外魏晋还盛行都督制和分封制，都督制导致地方权力再度膨胀，严重威胁中央政权，魏末司马氏子弟多都督要州，反司马氏的淮南三叛也是据都督位而反，东晋王敦都督江、扬、荆、湘等六州军事而反。都督跨州连郡，使得一定时期一定意义上形成了四级制。魏分封的诸藩空有其名而无实权。西晋分封宗室27人为王，权势极重，终于酿成八王之乱而葬送了西晋。南朝基本上也行三级制，不同于魏晋的显著特点是州设置的恶性膨胀。统治者吸取魏晋地方势力拥兵自重的教训开始遏制州级地方权力，但他们不是积极采取措施去制衡，而是消极地把原来的一个州分裂为几个，比较重要的如荆州居然分为二十多州。梁天监十年(511年)有州23，是后州名日多，废置离合不可胜数，三十多年后的大同年间州数增至107。这固然在一定程度上遏制了地方割据，却造成了管理上的极大混乱和不便，实在是蠢笨的不能在蠢笨的办法。十六国和北朝多行胡汉分制的统治方式，自魏孝文帝改革后汉制普及，地方行政也为州郡县三级。北朝也有州数恶性膨胀的问题。如北周末年，北方州数竟达204。北齐皇帝高洋曾说：白室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。（《北齐书·文宣帝纪》）隋杨尚希曾说：当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置；或户不满千，三郡分领。（《隋书·杨尚希传》），都是当时情况的真实写照。此外东晋南北朝还有侨置州郡和镇戍制等制度，不再一一备述。5.州（郡）、县二级制公元581年隋朝建立，那时，南朝“境土屡分，或一郡一县割成四五，四五之中亟有离合，千回百改，巧历不算”。北朝“百户之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。面对这样的烂摊子，进行政区的整顿和改革是当务之急。583年隋文帝“存要去闲，并小为大”，废除郡级，改三级为二级政区即州县二级制。隋炀帝时又改州为郡，行郡县二级制。纵观隋朝的地方政区，其中州县制16年，郡县制19年。公元618年，李渊称帝后，立即宣布置郡为州，（天宝年间又改郡县制15年）此后，郡在政区中就消失了。在贞观初年(公元627年)，唐太宗将全国分为10道，出现了“道”的名称，类似于汉代的刺史部，由中央派出人员任按察使、后又改为采访使，当时并非行政长官。到了玄宗开元二十一年（公元733年），唐玄宗又分天下为15道，各道设御史，经略使。置安西、北庭、河西、朔方、河东、范阳、平卢、陇右、剑南九节度使，岭南五府经略使。其中节度使出现于唐睿宗景云年间（710-712年）置幽州镇守经略节度大使、河西节度使，始有节度使称号。节度使、经略使本是典军之职，但因被差遣时，赐给双旌双节，所以权力很大。到肃宗乾元元年（758年），节度使逐渐总揽了地方军、民财政及监察大权，成为地方军政长官和割据一方的土皇帝，是为藩镇。据《旧唐书》载中唐时共置节度使、经略使、观察使47处。在边疆地区，唐朝设有二府，一为都护府，一为都督府，其中都督府内地也设立。在今新疆天山南北分别设立安西与北庭两都护府，中心分别在龟兹、金满两地。在关内道北境的都护府有燕然、瀚海、云中、安北、单于等。都督府是都护府下的机构，首领为都督、刺史。此外边疆地区有独立国，如东北边疆的渤海与契丹，西南地区的南诏和吐蕃。6.路、军、监的设置北宋立国后，初期袭唐制，后自宋太祖开始，一直在对地方政权进行改革，削减地方的实力。太祖时分全国为10道。公元997年，宋太宗分全国为15路，到神宗时增为23路。“路”介于监察区和行政区之间，一般有三个长官，一个是管财政的，叫转运使，一个是管军事的，叫安抚使，一个是管司法、监察的叫提点刑狱。同时，还增添了军、监。军在唐代时为驻守边地的部队名称，五代时成为政区隶属于府州，宋代正式成为政区名称，有辖县与不辖县两种，辖县的隶属于路，不辖县则属于州。监则是设在各类产业地区，如成都府路的陵井监，出产井盐著名。各路没有统领长官，互相制约，形成了路→州（府/军/监）→县三级制。各州（府）的最高行政长官叫知州（知府），这个称呼后来就逐渐大众化了。而路级的权力分散，这一级别往往被忽视，于是称宋朝为虚三级统治。与之同时存在的辽朝和金朝也是实行类似的统治。7.行省制建立蒙古族南下战争时期，在各个地方都设立了中书省，是代表皇帝总揽一切大政的官署，别称为“腹里”。有丞相，平章等职，也称为“行中书省”，简称“行省”意思大概指流动不定，共有10个。省下设路、府、州、县各级政区。元朝建立后，国内和平，这些行省就逐渐变成地方行政机构了，形成了以行省→路→州（府）→县四级为主的统治。元朝的地方辖区改革较为混乱，有地区是四级，有的地区是五级，时立时废，没有定数。但开创“省”作为地方一级政区名称的先河。明朝建立后，明太祖及后继者对地方政权制度进行了大量的调整和改革，废除了路级，取消了州级的附郭县，把省名称改为承宣布政使司，两京（北京、南京）外全国正式划分了13个承宣布政使司。习惯上称为“两京十三省”。另外又设都指挥使司和提刑按察使司，分别由布政使主管行政，都指挥使主管军事，按察使主管监察，三司互相制约。而且此时，封建统治者将统治延伸到了县级以下的里，使里成为了一级，从而形成了省→州（府）→县→里四级地方统治。到了明代中后期，为了防止地方集权，一种新的管制形成了——巡抚。巡抚最初用来巡视地方，后来逐渐变成地方常驻官员，成为了多省的实际最高行政长官。最初用来处理军务的总督，也在明朝产生，并逐步行政化，成为掌管一省到三省得最高行政长官，这些制度在后来都为清朝所继承。不过清朝又增加了一个“厅”，是新创的制度，分直隶厅和散厅两种，是与府州和县平行的机构，职官称为同知或通判。一般就称总督为“制台”，称巡抚为“抚台”，称布政使为“藩台”，称按察使为“臬台”，布政使下设有佐官参政、参议，称为分守道，按察使下设佐官副使、佥事，称为分巡道。分守道和分巡道统称道员，也称“道台”。清地方行政区划：省、道、府、县。从此，行省制度就在中国定型了，行省制度加强了中央集权统治，巩固了多民族国家的统一。行省制度的创立，是中国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端，影响深远，这种影响一直流传到现在。