历史上关于一院制还是两院制的争论和实践

历史上关于一院制还是两院制的争论和实践刘政英国政治思想家密尔在他所著的《代议制政府》一书中说：“在关于代议制政府的所有论题中，没有比一院制还是两院制这个论题讨论得更多的了。”但他认为，“如果所有其他的宪法问题都正确地解决了，则议会究竟由两院组成还是由一院组成就只是个次要的问题。”的确，在资本主义议会史上，对实行一院制还是两院制的争论是相当激烈的，尽管它是“次要问题”。主张采取一院制的理论是以卢梭的人民主权学说为基础的。西方学者从卢梭的“法律是公意的行为”的观点出发，认为代议机关是代表公共意志的，而公共意志只有一个。如果两院意见分歧，其中必有一院不能代表公共意志；如果两院意见一致，其中必有一院是多余的，故没有设立的必要。再从议会与行政机关的关系来说，采取两院制往往会引起议会内部的矛盾，使行政机关有机可乘，容易导致行政机关操纵议会，使代表公共意志的议会丧失能力，这是与人民主权的原则不相符合的。在列举两院制弊端的同时，西方学者论证了一院制的优点，他们认为实行一院制行动敏捷，可避免办事拖拉，同时可以增强议员的责任感，避免互相推诿，可以简化机构，避免浪费人力物力等。两院制理论的首创者是孟德斯鸠。他从分权学说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们通过互相的反对权彼此箝制”，这是英国基本政制的一部分，也是优于古代共和国的一个重要因素。其后，一些西方学者根据孟德斯鸠的理论说明两院制的优点，主要是可以防止团体专制。在他们看来，团体专制固然比个人专制难以实现，但是仍然需要防止。还有的学者说，上院可以发挥“慎重”的作用，以防止下院“轻率”的立法行为。两院制可以缓和议会和行政机关之间的矛盾冲突，当议会中的一院与行政机关不能协调时，另一院可以从中斡旋，不至使双方陷入僵局。还有的认为，随着社会发展和职业团体的兴盛，在实行地域代表制的同时，还必须采用职业代表制，因而必须分设两院。一院制和两院制的利弊得失，很难从抽象的理论概念中加以判断。世界各国对两者的取舍，都应从本国的国情出发作出选择。且看一些国家的实践。英国最初采用两院制，是为了适应资产阶级与封建贵族分享政权的需要。它在十三世纪就有等级会议，这种会议有僧侣、贵族、平民三个等级组成。随着资本主义生产关系的成长和发展，一部分贵族(多是中小地主)把自己的领地改为牧场，并兼营工商业，向资产阶级转化。于是等级会议内部形成两派势力：一派为大贵族、大僧侣，一派为资产阶级和市民(第三等级)。在讨论税收问题时，贵族看不起第三等级，不与他们一起开会，结果第三等级只能自己开会，形成了两个会议。后来就发展成贵族院(上院)和平民院(下院)。上院由贵族担任议员(后来有了改变，不光是贵族)，下院议员则由选举产生。两院的职权，以下院为大。美国独立后，在1777年通过的《邦联条例》中，规定美国国会实行一院制。其后在1787年制定的联邦宪法中，改为两院制。其重要原因之一是为了解决大州和小州之间的矛盾。众议院按人口比例选举代表组成，有利于大州，而参议院则由各州选出议员二人组成，借以照顾小州的利益。当然，原因也不只如此。据说杰斐逊有一次与华盛顿共同进餐时，向华盛顿提问有什么必要设立参议院?华盛顿反问杰斐逊为什么把咖啡倒在杯中?杰斐逊回答说是要把它冷却。华盛顿接着说，设立参议院正是这个道理。后来资产阶级政治学家把华盛顿的谈话直接表述为设立参议院是为了压抑众议院的热情与冲动，起一种冷却的作用。环顾当今世界各国，有的采取了一院制，有的采取了两院制；有的采取两院制后又改为一院制，也有的采取一院制后又改为两院制。现在采取两院制的国家有70多个，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、日等；采取一院制的国家有110多个，其中有一些西方国家如西班牙、葡萄牙、瑞典、丹麦等，也有许多在第二次世界大战后取得独立的国家，如阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯、马里、加纳等。由列宁、斯大林创立的苏联最高苏维埃，以及南斯拉夫联邦议会，是由两院组成的。这当然不是为了防止一院代表的热情与冲动，主要是为了适应解决国内民族问题的需要。斯大林在1936年关于苏联宪法草案的报告中说，在全民讨论时人们提出的取消民族院而实行一院制的观点，是不正确的。如果苏联是个单一民族的国家，那么一院制会比两院制好。但苏联是个多民族的国家，各民族除了共同利益之外，还有与民族特点有关的各自特有的特别利益，因而除了联盟院外，还需要设立民族院。其他社会主义国家的代议制机关，大都采取的是一院制。我国辛亥革命后制定的《临时约法》，规定设立参议院一院制，但在1912年着手筹建参议院时又议决国会采取两院制。当时争论激烈，两种意见各具有一定的合理性。因此，民国初年的议会制度有时为一院有时为两院，就是这两种意见消长的结果。新中国成立时，确定实行民主集中制的人民代表大会制度。这是中国共产党领导人民在长期革命斗争中进行政权建设的经验总结。但当时由于召开普选的人民代表大会的条件尚不具备，由中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会的职权，选举产生了中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职能。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，标志着人民代表大会正式建立起来。这次会议通过的新中国第一部宪法明确规定，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会；国务院即中央人民政府是全国人大的执行机关、最高行政机关，它对全国人大及其常委会负责，并接受其监督。在讨论宪法草案和人民政协章程草案时，争论比较集中的问题是关于人民政协的性质、地位和作用问题。一些人担心人民代表大会召开后，人民政协不会再有多大作用，甚至认为没有存在的必要；另有一些人则认为，人民政协应具有国家权力机关或半权力机关的性质。毛泽东主席对此表明了见解并作了解释。他首先强调了协商的必要性和人民政协在人民政治生活中的作用，批驳了那种认为实行人民代表大会制度后人民政协就没有作用的看法。同时他又强调不能把人民政协搞成国家机关，批驳了那种认为应该使人民政协成为国家权力机关或半权力机关的意见。他说，人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把人民政协也搞成国家权力机关，就成为二元论了，这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了。毛主席的谈话，使各种意见归于一致，各方面人士取得共识。1980年9月，五届全国人大三次会议决定修改宪法后，各方面的意见相当活跃。其中也包括是设一院制还是两院制的问题。宪法修改委员会秘书处进行了研究。有的同志提出，我们不搞西方的两院制，但是否可以设地区院和社会院这样的两院制．就是按行政区划设一院，按行业界别设一院。1980年12月5日，胡乔木同志在给中央书记处的报告中说，全国人民代表大会的组织，可考虑分设“地区院”和“社会院”两个院。“地区院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成。“社会院”由各界和各行各业的代表组成。两院人数相等(每院600人)，任期相同，享有平等的权利，共同行使立法和其他属于全国人大的职权。另一种意见认为，仍实行人民代表大会一院制。1981年6月，秘书处在《宪法第五讨论稿》的汇报中说，关于全国人大是沿用一院制还是改为两院制的问题，有两种不同意见。主张一院制的同志认为，我国的人民代表大会历来只有一院的传统，干部和群众已经比较习惯。同时，一院制活动比较方便，两院制议事比较复杂，两院之间容易产生纠纷，影响工作效率，而且国家主席、总理等忙于出席两院会议，时间上有时会安排不过来。主张改为两院制的同志认为，设立地区院和社会院，共同行使全国人大的职权，可以使代表更好地从各方面反映人民的意志和利益；两院也可互相制衡，使通过的法律和决议更为严谨、准确。秘书处还在宪法第五讨论稿中分别拟了两个方案。后来，中央没有采纳设立两院的方案。邓小平同志说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。此外，在对宪法修改草案(讨论稿)征求意见中，有的同志提出，应写上政协要起“政治协商、民主监督”的作用。1982年4月12日，胡乔木同志在宪法修改委员会第三次会议上说明了未采纳的理由。他说：这个话是完全正确的，可是写到宪法里就变成一个法律性的问题了，政协同人大、政协同国务院的关系，在法律上就复杂化了。国务院要受人大和人大常委会的监督，这是国家的基本结构，是宪法上规定的。如果宪法上同时规定，政协也实行“民主监督”，那么这个“民主监督”的对象当然首先是国务院了。这样，国务院的工作要发生很多困难。另一方面，人大和人大常委会的决定就不具有法律上最高权力机关决定的意义了，还要在政协就同样问题再作决定，结果国家就变成两个最高权力机关了。关于人民代表大会的监督和人民政协监督的区别，邓小平同志也有多次批示。因此，现行宪法肯定了人民政协的性质、地位和作用，没有写上政协的“民主监督”。从上可以看出，我国人民代表大会实行一院制，是在研究和比较了不同方案后所作出的正确选择。正如邓小平同志指出的：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”这些话是很深刻的。（作者是全国人大财经委委员）