入世后农业补贴政策

入世后农业补贴政策及其调整问题研究[2005-05-10]·作者：·来源：重庆市农业局2002年专题调研入世后农业补贴政策及其调整问题研究王波我国已于2001年成功加入了世界贸易组织（WTO），农业补贴问题越来越受到各方关注。解决新阶段农业发展面临的问题，实现农业进一步发展，一方面，必须加快农业结构的战略性调整，转变农业的增长方式，从以往的数量型增长转到以提高农业的整体素质和效益的轨道上来。另一方面，针对入世后更加激烈的国际农产品市场竞争，也要按照WTO《农业协议》调整国内相关政策，加强对农业的支持和保护。因此，准确把握世贸组织成员国农业补贴动态，客观分析我国及我市农业补贴现状，结合国家有关政策研究提出我市农业补贴政策的调整思路，有助于我们在WTO规则框架下用好农业补贴这一政策工具，促进农业和农村经济的发展，提高农产品竞争力，实现农民增收目标。一、WTO《农业协议》的主要内容长期以来，农产品贸易一直作为一个特殊的领域游离于国际贸易规则的有效约束，世界一些主要贸易国家之间的农产品贸易经常发生摩擦，导致了农产品国际价格的严重扭曲和经济资源的巨大浪费。在这种背景下，迫切需要有一个能够协调管理国际农产品贸易的国际农业规则供各成员方来遵循。关贸总协定肯尼迪回合（1964－1967年）曾把农业贸易问题列为该轮多边谈判的议题之一，美国提出大幅度削减农产品关税，并要求取消进口数量限制，但遭到欧盟的拒绝，因此该轮谈判未能就抑制农业保护主义取得实质性的成果。在1973年—1979年长达五年的东京回合谈判机也因欧美的冲突，在众多的农产品议案中仅就牛肉和奶制品两项达成了协议，其他方面的议题仍没有达成共识。乌拉圭回合谈判1986年正式启动，同年9月20日通过的《乌拉圭回合部长宣言》（也称《埃斯特角宣言》）将农业贸易问题列为本轮谈判的和心议题。这次农业谈判主要在三大利益集团之间展开，即美国、欧共体和凯恩斯集团（即澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及乌拉圭十四国）。由于大幅度削减农业生产补贴和出口补贴对美国极为有利，而欧盟和凯恩斯集团处于明显的竞争劣势。三方面由于利益矛盾冲突，致使农产品贸易谈判又陷入僵局。此后，又经过多次艰苦的谈判，欧美双方作出让步，于1992年11月20日达成了《布莱尔大厦协议》，在此基础上，谈判各方于1993年12月15日签署了《乌拉圭回合农业协议》，即WTO农业协议。《农业协议》文本共包括13部分、21条款和5个附件，其主要内容有四个方面，即市场准入条款，国内支持条款，出口补贴条款，卫生和动植物检疫措施条款。（一）市场准入条款主要包括以下主要内容：1、关税化义务。《农业协议》要求各成员方只能用使用关税措施来控制和限制农产品进出口贸易，要求将非关税措施，如进口数量限制、差价税、任意性进口许可证等按一定原则转化为关税。2、关税削减义务。要求各成员方承诺在实施期间削减各自的农产品关税，即从1995年开始，分年度执行减让承诺，发达国家以1986－1988年为基础，按简单算术平均计算的税率削减36%，发展中国家削减24%；每项产品的关税至少削减15%（发达国家至少削减24%，发展中国家削减10%）；约束所有关税，即各缔约方的任何一方农产品的进口关税，均不得超过其所承诺的减让水平。3、保证最低市场准入规定。考虑到一些国家和地区在实施非关税措施转化为关税化时存在的困难，《农业协议》规定一些进口国可以规定最低市场准入机会，以扩大农产品的进口量，促进农产品贸易自由化。对必须进行关税化的农产品，当其基期（即1986－1988年）的进口数量不足国内消费量的5%（发展中国家为3%）时，则该国应承诺建立最低进口准入机会。4、关税配额规定。对规定数量内的进口征收较低关税，对超过规定数量部分的进口由征收较高关税。5、特殊保障措施。即当某种农产品进口数量激增，或进口价格下降到一定限度时，允许进口国对该农产品征收一定的附加税。6、特殊和差别待遇。发展中国家的平均关税减让为24%（发达国家为36%）；每项产品关税的最低减让，发展中国家为10%（发达国家为15%）；最不发达国家可免予关税减让。（二）国内支持条款世界贸易组织农业协议的基本原则，是建立一个公平和市场主导的农产品贸易体制。农产品贸易体制改革的长期目标，是逐步减少现存的农业补贴和保护，直至最终纠正和防止对世界农产品市场的种种限制和扭曲。考虑到各国农业发展的差异和补贴的实际情况，农业协议允许各国政府对农业给予支持，但最好是采取那些对贸易扭曲程度小的政策。对需要削减的属于“黄箱”政策的农业补贴，发展中国家削减补贴的程度不必等同与发达国家。具体来讲，农业协议将国内支持措施分为两类，一类是不引起贸易扭曲的政策，即可免除减让承诺的国内正常措施，包括：“绿箱政策”，低于“微量允许标准”的措施，“蓝箱”政策措施，符合“特殊和差别待遇”的措施，可以不必削减。另一类是产生贸易扭曲的政策，即“黄箱”政策，协议要求各方用国内综合支持量来计算其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。主要包括：1、必须削减的国内支持措施—“黄箱”政策措施。《农业协议》将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱”政策措施，要求成员方必须进行削减。“黄箱”政策措施主要包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，部分有补贴的贷款项目。要求各成员方用综合支持量（AggregateMeasurementofSupport，简称AMS）来衡量国内对农业的支持水平。综合支持量（AMS）是指“给基本农产品生产者生产某项特定农产品提供的，或者给全体农产品生产者生产非特定农产品提供的年度支持的货币价值”。《农业协议》规定：一是对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其综合支持总量不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的5%（发展中国家为10%），就无需削减其国内支持；二是综合支持量必须以1986－1988年的平均水平为基础，自1995年开始，发达国家在6年内逐步削减20%，发展中国家在I0年内逐步削减13%。三是对发展中国家的特殊待遇和差别待遇，即在以上这些政策中，有一些措施被称为“蓝箱”政策，可免予减让。包括：⑴按固定面积或者产量提供的补贴；⑵根据基期生产水平85%以下所提供的补贴；⑶按牲口的固定头数提供的补贴。2、免于削减的国内支持政策—“绿箱”政策。“绿箱”政策措施是指对农产品贸易和农产品生产没有扭曲作用，或者最多只有微不足道的影响作用，所实行的支持措施。“绿箱”政策措施包括以下几项：（1）农业一般服务：①农业科研：包括一般研究、与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究；②病虫害控制：包括一般的和特定产品的病虫害控制措施，如早期预报制度，检疫和根除；③培训服务：包括一般培训和专门培训服务；④农业技术推广和咨询服务：包括向生产者和消费者提供知识、经验、技术推广和咨询服务；⑤检验服务：包括一般检验服务和为卫生、安全、分类或标准化为目的的特定产品检验；⑤营销与促销业务：包括与特定产品有关的市场信息，咨询或促销，但不包括销售者以降低销售价格或给予购买者直接经济利益的支出；⑥基础建设服务：包括电网、道路、交通，市场和港口建设，供水设施、堤坝和排水，以及与环保项目有关的基础建设工程。（2）为保障粮食安全储备而提供的补贴。该项补贴是政府通过财政拨款对粮食安全储备而给予的补贴。（3）国内粮食补贴。该项补贴的方式：向符合受援资格的居民直接提供粮食或受援居民按市场价格购买粮食，政府给予补贴价格。（4）单亲家庭的收入补助。该项补助必须有明确和合理的补助标准，以保证接受补助的生产者不会获得比其他生产者有额外的生产优势。（5）收入保险和收入安全网计划中的政府补贴。该项目是指政府对农业生产者因市场变化或其他原因导致收入减少而给予的补贴。该项补贴必须符合以下规定：①接受补贴的农业生产者其收入损失额必须为全体农业生产者平均收入的30％以上；②接受补贴的生产者收入损失量必须超过正常年份收入的30％以上；③该项补贴只与收入有关，不与生产者所从事的生产种类或生产数量有关；④如果收入减少中有自然灾害的因素，则可同时适用该项补贴和自然灾害救济补助，但补贴总额必须低于收入损失数量的100%。（6）自然灾害救济补助。该项目的科、助方式有两种：一是对受灾单位或个人直接给予资金或实物补助；二是通过农作物保险的方式进行补助。该项补助必须依据实际发生的灾害损失，补助数额不得超过实际发生的损失数额。（7）农业生产者退休或转产补助。该项目目的是为了便于从事适销农产品生产的农业人口退休或转入非农业生产，以提高农业集约化程度和生产效率；该项目的补助以受援人完全和永久地退出适销农产品生产为条件。（8）通过资源停用计划提供的结构调整援助。该项目目的是为了从适销农产品生产中退出土地或其他资源（包括牲畜）。该项目援助的前提条件是：此类适销农产品生产所用的土地至少要停用3年；此类适销农产品生产所用的土地或其他资源不得改作其他用途；此类项目不得以干预农产品市场价格为目标。（9）农业生产结构调整性投资补贴。该项目旨在协助生产者因客观存在的结构性矛盾而进行的生产经营结构调整。该补贴应基于明确的结构调整规划和受援标准，并不得以干预有关农产品的市场价格为目标。（10）环境保护计划下的补贴。获得该项目的补贴必须符合政府环境保护规划，并严格按规划的有关要求进行生产、经营；该项补贴的数额仅限于因执行政府环境规划而造成的额外费用或收入损失的数额。(11)区域发展援助计划下的补贴。该项补贴仅指向经全社会公认的、其生产条件明显而又长期处于劣势的地区给予的补贴。该项补贴必须是受援地区的农业生产者普遍能够获得，补贴数额应限于该地区的平均生产成本高于一般平均生产成本的差额部分。3、微量允许标准：也称“最低减让标准”。农业协议规定，在计算某一特定农产品综合支持量时，如果计算结果低于该产品生产总值的5%（发展中国家为10%），则计算结果不必计入综合支持总量中，该特定农产品可免除减让；或者在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果低于农业生产总值的5%（发展中国家为10%），也不必将其计入综合支持总量中，该非特定农产品也可免除减让。最低减让标准构成了黄箱政策中对特定农产品或非特定农产品支持的“上限”，超过5%（发展中国家为10%）的“上限”的“黄箱”支持政策必须进行削减；低于这个“上限”的“黄箱”支持政策可以免除削减。（三）出口补贴条款出口补贴是指为农产品出口提供的补贴，这是最容易产生不公平竞争的政策措施，需要各成员方逐步削减。《农业协议》规定：出口补贴的减让基期为1986－1990年，实施期限为，从1995年开始，发达国家为6年，发展中国家为10年。在实施期结束时，发达国家将有补贴的农产品出口数量减少21%，出口补贴的支出金额减少36%；发展中国家农产品出口数量减少14%，出口补贴的支出金额减少21%。出口补贴需要承诺减让的范围：政府或其代理机构给农产品出口提供的直接补贴，包括实物支付；政府或其代理机构以低于国内市场价格销售或处理库存农产品以供出口；给出口的农产品或用作出口产品原材料的农产品给予的融资付款；为降低出口产品的营销成本(包括处理、升级和其他加工成本，以及国际运输成本和运费)而给予的补贴；对出口农产品的国内运费给予优惠或补贴；根据农产品在出口产品中所占的比重而对农产品给予的补贴。但对发展中国家，允许为降低出口产品的营销成本（包括处理、升级和其他加工成本，以及国际运输成本和运费）和国内运输费用给予补贴。（四）动植物检疫条款所谓卫生和植物检疫措施，是指为保护人类、动物和植物的生命安全与健康需要，而采取的某些限制农产品进口的措施。如：成员方为保护境内动植物的生命安全和健康需要，对境外虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、传播所采取的限制措施；成员方为防止境外食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病机体等，对境内动植物的生命安全和健康造成影响所采取的限制措施；成员方为防止境外动物、植物或动植物