关于发展可再生能源政策组合的初步分析

特别关注SpecialReports1新能源产业关于发展可再生能源政策组合的初步分析戴玉才1杨洪云2李倩1张文珺11．青岛大学国际经济贸易系2．青岛大学综合档案馆　　本文在简要分析可再生能源发展背景与单项政策后，将分析重点聚焦于政策组合的角度。从发展可再生能源整台政策，供给侧管理、需求侧管理，利益相关者等视角，实证性地分析了发展可再生能源的政策组合。　　1．发展可再生能源的重要意义与国家目标　　第一次石油危机之后，特别是上世纪90年代以来能源市场的供求结构和安全性发生了巨大变化。从需求角度来看，能源需求全球性增加，能源获得竞争激化，对化石燃料的依赖性上升。从供给角度来看，主要供给国不断强化投资限制和国家管理，探测等上游投资不足，精炼、管道等供给基础设施落后，海上石油运输安全问题频发。从环境角度来看，对应全球性气候变暖、核不扩散的压力越来越大。中东等主要石油供给区域的政治摩擦与冲突、局部战争等加大了石油市场的政治风险，而投机资本的大规模进入，不仅使石油价格不断攀升，又进一步加大了石油市场的经济风险。　　在这种背景下，世界各国不断深化对发展可再生能源重要意义的认识，并4E(EnergySecurity,能源安全；EconomicGrowth,经济增长；EnvironmentalProtection,环境保护；Employment,就业)角度上达成共识。具体而言：（1）替代化石燃料等“污染技术”的可再生能源，能够在应对全球性气候变动威胁、减轻大气污染和水质污染等方面发挥作用。从能源原单位来看，发展可再生能源，能够创造出更多的就业机会和新产业。（2）由于不受国际市场上化石燃料价格变动的影响，可再生能源能够从经济角度促进能源的安全供给，进而提高经济的安全性。可再生能源系统与化石燃料、核电等传统的能源系统相比，独立性高、不依赖于发电、输电的中央系统，既能够提高安全性、减少停电等事故，又能够防止原油泄漏、油轮爆炸、核电站事故等恶性环境事件，进而提高环境的安全性。（3）可再生能源在世界各地都具有很高的可获得性，能够避免资源战争，也能够减少为保护能源而发生的军队、安保机构等的开支。在上述这种背景与认识之下，世界各国均在大力、快速发展可再生能源［1］。　　截至2007年末，至少64个国家已经有了发展可再生能源的国家目标（NationTargetforRenewableEnergy）［2］，即规定在国家、地区能源组合中可再生能源所占比例，这也是各国发展可再生能源的纲领性、约束性目标。从可再生能源占电力供应的比例来看，大部分国家的目标集中于5～30%之间，最低的为2%，最高的为78%。目标时期大多集中于2010～2012年，有些国家更为长远，制定出了2020～2025年的目标。欧盟27个成员国，均已有了各自的可再生能源发展目标。2007年初，欧盟委员会确立了新的截至2020年的具有约束力的可再生能源发展目标，即最终能源的20%、运输燃料的10%。此前截至2010年的目标位电力供应的21%、初级能源的12%，新目标相当于电力供应的34%，高于此前的目标。美国、加拿大等发达国家没有再生能源发展的国家目标，但美国的29个州、加拿大的9个省已经制定了各自的目标。２初始投资巨大，融资渠道少、成本高。I自主研发能力弱，研发成本高，缺乏政策支持。B投资回收期不确定，风险高。J缺乏自主技术，核心技术与装备对外依赖严重。C电力市场进入障碍多、门坎高。K缺乏消费选择机会和激励。D缺乏支持输出网络、储备等基础设施。L环境友好等外部性优势认知与利用不足。E成本高，缺乏市场竞争力。M缺乏终端用户自用自产机制。F缺乏规模效应、发电量等波动大。N缺乏公共资金等支持。G缺乏储量、技术等公共情报。O利用意识淡薄，社会合意程度低。　　64个国家中有22个发展中国，包括巴西、中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、伊朗、南非等。在2007年8月公布的《可再生能源中长期发展规划》中，中国提出了到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%的发展目标，同时还明确了各种可再生能源的发展目标，如到2020年全国水电装总机容量达到3亿千瓦，生物质能发电总装机容量达到3000万千瓦，风电总装机容量达到3000万千瓦，太阳能发电总装机容量达到300万千瓦等。这些目标将使中国可再生能源总装机容量提高3倍，目标之高，引人注目。　　2．发展可再生能源的单项政策　　各国在发展可再生能源，实现可再生能源国家目标的过程中，已经遭遇、意识到许多障碍在笔者收集到的200余篇中外文文献中，普遍提及到的主要障碍就有10几种之多（表1）。这些障碍在很大程度上制约着可再生能源的发展，而且具有很高的国际普遍性。同时，特定障碍在不同的国家或地区的严重程度有所不同，如“自主研发能力弱，研发成本高，缺乏政策支持”、“缺乏自主技术，核心技术与装备对外依赖严重”两项，相对于发达国家而言，在发展中国家更为突出。表2清除可再生能源发展障碍的主要单项政策序号政策名称政策概要清除对象障碍类　型1再生能源份额制度/RenewablePortfolioStandard，RPS国家强制规定每个发电企业、电力销售企业、电力消费者等必须义务供应或购买一定数量的来自可再生能源的电力。有时细化、明确为供给者份额标准或消费者份额标准。A、B、C、D、E、F、K、L、J、N等。直接管制2固定价格（购电法）/Feed-intariff支持可再生能源发电企业以固定价格向电网销售电力的政策。有的规定电网必须以固定价格全额购买可再生能源发电企业生产的电量，有的由政府向可再生能源发电企业提供可再生能源发电价格与化石燃料发电价格之间的固定差价补贴。C、D、E、F等。3加速折旧/AcceleratedepreciationonREequipment国家强制缩短可再生能源发电设备等的折旧年限，促进技术进步。A、B、C、D等。4规制缓和/Deregulation降低市场准入和入网门坎，为RE电力入网、自发自用者创造更多入网机会。C、D、E、H等。5知识产权保护/IntellectualPropertyprotection强化对RE关联自主知识产权的保护。I、J等。6资产补贴、奖励、返还/Capitalsubsidies,grants,orrebates对企业等形成的RE的设备、基础设施等资产等给予补贴、奖励、返还等。A、B、D、E、I、J、M等。经济激励7投资退税/Investmentorothertaxcredits对RE的设备投资、基础设施投资，研发投资等给予退税支持。A、B、D、J等。8消费税、能源税、增值税的减税/Salestax,energytax,orVATreduction,rebates对RE的消费者、生产者给予消费税、能源税、增值税等减税、退税的支持。A、B、E、F、K、O等。特别关注SpecialReports特别关注SpecialReports３新能源产业序号政策名称政策概要清除对象障碍类　型9发电补贴、退税/Energyproductionpaymentsortaxcredits对RE发电企业等给予补贴或退税。A、E、F、K等。经济激励10可交易的再生能源证书/TradableRenewableEnergyCertificates，TRC向达到一定规模的RE的供应者、消费者发放，可以交易，经常和份额标准配套使用。K、L、M、O等。11公共投资、贷款/Publicinvestment,loans,orfinancing向RE的储量调查、利用可行性分析、利用技术研发等基础性、公共性活动提供公共投资等资金支援。G、I、J、N等。12公开招标/Publiccompetitivebidding竞争性地选择成本最低的RE供应者。E、K等。13政府购买/Governmentpurchases政府购买RE设备或来自于RE的电力。A、B、E、K、O等。14净计量/Netmetering电网与自己发电消费者之间的交易。当利用RE自己发电的消费者的发电量高于其用电量时，余额部分出售给电网企业。D、E、F、K、L、M、O等。15实时定价/Real-timepricing根据RE发电的实际成本，每天分时段制定其电力价格，确保对化石燃料电力的竞争力。D、E、F、K、L、M、O等。16绿色市民/Greencitizenship绿色定价/Greenpricing绿色消费者自愿购买来自于RE的电力，大多数情况下支付的价格高于化石燃料电力的价格。K、L、M、O等。17自愿行动/Voluntaryprograms电力企业自愿购买来自RE的电力。E、F、K、O等。18能源教育/Energyeducation培养RE专业人才，提高全民的环保、能源意识。I、J、K、L等其他资料来源：主要参考（1）Renewables2007globalStatusReport,ren21，（2）FredBeck,RenewableEnergyPolicyandBarriers,ElsevierScience.2004,（3）InternationalEnergyAgency,RenewableEnergyPolicyandMeasuresinIEACountries.2003.（4）DavidClemnt,InternationalTaxIncentivesforRenewableEnergy:LessonsforPublicpolicy,DraftReport,2005等制作。说明：关于RPS，还有RenewablesObligations,QuotaPolicies等说法。　　为清除这些障碍，促进可再生能源发展，实现可再生能源国家目标，世界各国开发出多种单项政策，仅使用频度高、普遍性高的就有20余种，主要可分为直接管制、经济激励和其他政策3大类型。表2简要概括了主要单项政策的内容概要、清除对象、所属类型等。　　3．发展可再生能源的政策组合　　3.1各国发展可再生能源的政策组合　　从表2中可以看出，单项政策均为针对一个或兼顾几个目标障碍而设计、采用。因此，每个单项政策能够清除的障碍有限，必须和其它政策配套使用才能获得更好的效果。在实践中，我们观察到的各国可再生能源发展政策或障碍清除政策普遍是几个或多个单项政策的组合，换言之各国可再生能源发展政策是一种政策组合或一揽子政策。　　REN21在其最新报告“Renewables2007，globalStatusReport”中介绍了全球60个国家实施中的可再生能源促进政策（RenewableEnergyPromotionPolicies）的情况，为我们分析、理解各国可再生能源发展政策组合提供了难得的参考。正在实施可再生能源发展政策组合的国家数，2005年为48个，两年间增加12个，增幅达到25%。REN21已经连续发表3个年度的关于可再生能源的全球报告，其信息全面、深入、及时，在国际上具有很高的权威性和参考价值。　　从表3中，我们可以观察到各国发展可再生能源发展政策组合的几个重要特征。固定价格（购电法）★√√√×√★×27/37(73.0%)★√√×√13/23(56.5%)40/60(66.7%)2资产补贴、奖励、返还√√√×√√√√24/37(64.8%)√√√√√10/23(43.5%)34/60(56.7%)3投资退税√√√×√√××19/37(51.4%)√√★√×12/23(52.2%)31/60(51.7%)4公共投资、贷款★√√√××√×18/37(48.6%)√√√√√6/23(26.1