南通市土地整理工作情况调研报告

1狠抓质量管理以土地整理推进新农村建设----南通市土地整理工作情况调研报告为了深入学习实践科学发展观，市土地复垦开发整理中心根据市局统一要求和《中心深入学习实践科学发展观活动学习调研阶段实施方案》（通地整〔2009〕7号），按照“践行科学发展观、扎实保增长、全面达小康”的目标要求，着重围绕“破解土地复垦开发整理工作中影响和制约科学发展的重大问题”、“解决在思想观念、队伍作风、工作标准和行政执行能力等方面不适应、不符合科学发展观的突出问题”，确立了本调研课题。复垦中心在市局的统一组织下，通过走访现场、召开座谈会、调阅资料、电话询问等方式，结合平时工作中所掌握的情况，进一步摸清了我市土地整理工作的现状和存在问题，剖析问题产生的原因，力争提出一些具有参考价值的建议，着力破解制约土地开发整理工作的难题，保障我市土地开发整理工作实现新跨越。一、项目实施进展情况（一）省以上投资、县（市、区）土地整理项目建设成果显著，有力促进了社会主义新农村建设，实现了城市支持农村、工业反哺农业。2目前我市共成功申报省以上投资土地整理项目66个，项目总规模70.9073万亩，可新增耕地5.9447万亩,共申请项目资金8.78亿元。其中，已实施完成并通过省厅或市级验收项目26个，已竣工项目10个，正在施工项目15个，拟进行工程招投标项目7个，因国家、省重点交通基础设施建设导致项目无法实施等原因申请撤销项目8个。详见表1。目前各地正抓紧项目实施，特别是加快2008年底前已到期省以上投资项目进度。已建成项目基本得到较好管护，但仍有部分项目存在管护不够到位情况。项目建成后的进行了土地权属调整，土地承包经营更加规模化，部分项目正利用土地整理形成的良好基础设施发展现代农业。各县（市、区）正在积极实施自投项目。海门市实施了三和基本农田整理项目。目前，已完成项目可行性研究论证，正在进行规划设计。该项目选择三河镇的三南村、新远村和江苏海门经济开发区的棉花原种场等地块，项目区总面积3451亩公顷，建设规模2980亩，估算总投资3883万元，建设工期1年。开发区实施也正在实施两个土地整理项目，建设规模约800亩，估算总投资约400万元，建设工期1年。表1：南通市省以上投资土地开发整理项目数据统计表单位：亩、万元序号按进度划分的项目项目个数建设规模新增耕地下达资金1已通过验收项目26181475.4020179.8021966.002已竣工项目10110189.7010648.6513245.0033正在施工项目15173797.659644.5522194.004拟进行工程招投标项目7100244.704630.3513219.005申请撤销项目8129890.5513632.4515760.00合计66695598.0058735.8086384.00（二）占补平衡项目和城乡建设用地挂钩项目顺利推进，连续实现了17年耕地占补平衡，有力地保障了城市发展，促进了土地节约集约利用。为切实贯彻落实城市建设占用耕地“占一补一”制度，保证全市经济、社会事业发展用地需求，保障全市耕地总量动态平衡，我市积极实施耕地占补平衡项目，自2007年开始省厅将占补平衡项目的终验权下放给到市。2007—2008年度全市共建立项目609个，项目区总面积为6.96万亩，新增耕地4.75万亩，共涉及图斑4834块，其中通过土地开发新增耕地29828.2亩，土地复垦新增耕地17242.3亩，土地整理新增耕地401.5亩。目前各地正抓紧实施2009年耕地占补平衡项目，进展情况较好。如皋等地已基本完成。启东、如东滩涂项目因规模较大，也正在抓紧实施，争取按时限要求完成。各地挂钩项目也正抓紧实施，2006年挂钩项目除海安县外已全部完成省级验收，2007年项目如皋、通州已通过省里验收。2008年项目正在实施中，一些较快的县（市）已实施完成，其中如皋市已完成市级验收。4二、存在问题及原因1、对申报省以上投资项目的认识程度县（市）之间不平衡。省以上投资项目，完全是利用国家资金，不需要地方配套，进行农业土地综合整治，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，是党和国家深入落实科学发展观，统筹城乡发展，实现以工促农、以城带乡的重要举措，但县（市）对此问题认识不尽一致，总体而言，北三县的积极程度要高于南三县，从近年申报的项目来看，海安、如皋和如东申报项目的项目个数要远远大于通州、海门和启东，北三县争取的资金接近南三县的3.5倍。详见表2、图1。这与各县（市）的经济状况和后备资源拥有量有着较大的关系，北三县经济实力普遍要弱于南三县，向上争取资金的意愿要强于南三县，同时南三县的耕地后备资源相对较少，而省以上投资项目的新增耕地全部被国家和省拿走，一定程序上抑制了南三县的申报积极性。另外，还有的地方没有项目实施经验，存在着畏难情绪，不愿申报。表2：北三县与南三县申报项目情况对比区域项目个数总规模（亩）新增耕地（亩）争取资金（万元）资金占比（%）北三县51530547.4542456.36690377.45南三县15165050.5516279.51948122.55合计6669559858735.886384100.005图1：北三县与南三县申报省以上投资项目资金对比图（万元）1948166903北三县南三县2、省以上投资项目实施进度总体偏慢。据统计，到目前为止，未竣工验收的32个项目中，有20个项目按计划应于2008年底通过竣工验收，有5个项目甚至是04年就下达了计划，到现在还没有结束。不少工期在两年或三年的项目，虽然资金已按年度计划下达到位，但实施进度还远未达到计划进度要求。有的项目实施中还要进行规划调整；有的前期的工程量勘察工作，工程招投标进展较慢；有的工程施工虽已展开，但进度十分缓慢，投入的机械和人力难以达到进度要求。这些都与下达资金的时间节点和进度要求严重不匹配。一些项目已经建设完成，需要进行工程审计和财务审计，但县（市）审计局因各种审计项目多，没有足够人员及时安排土地整理项目审计，所以导致拖延时间较长，影响了项目验收。从已经验收通过的项目来看，绝大部分也是因为审计影响了整体工作进度。3、部分省以上投资项目需要撤销。目前我市因项目无法实施，向省厅申报撤销项目8个，项目总规模12.99万亩，预计新增耕地1.36万亩，涉及资金1.57亿元。主要原因是受重点6工程实施影响导致项目无法实施。另外，据了解，如东县还有几个项目也因为同样的原因想申请撤销。4、部分省以上投资项目管理不够规范。如一些项目工程建设未按规划设计要求实施，部分项目工程质量和数量达不到设计要求；工程招投标操作不够规范；合同制执行不规范，存在项目中标价款与合同金额有不一致或合同内容重复、合同文本不规范等问题；资金管理不尽规范，有的地方依然存在大额现金支出和白条支付等现象；不少项目，监理流于形式，监理记录与施工进度不一致，监理结论不明确；部分项目资金决算审计缺少依据，无明确的审计结论，大部分项目缺少工程审计的内容；项目现状图、规划图或竣工图普遍存在缺少图件要素，有的竣工图与实际不相符。5、省以上投资项目建成后利用率偏低。到目前为止，全市已通过验收国省投土地整理项目共26个，建设总规模达到18.15万亩，占全市耕地总面积的2.65%，新增耕地2.02万亩，利用国家和省投资21966万元，项目区范围内沟、渠、路等农业基础生产设施得到极大改善，农业综合生产能力大大提升。但是这些项目建成后，用于发展现代高效农业的较少，只有海安雅周、如皋搬经等少量的项目进行了尝试，充分发挥项目区建成后的优势，搞规模化种植，提高农业综合效益。5、县（市、区）返还新增费用于土地开发整理尚未到位。自省财政厅国土厅将60%的新增费返还地方以来，各县（市、区）7将这部分费用于土地开发整理项目的还不太多，目前只有海门和开发区两家开始实施了县（市）自投土地整理项目，其余县（市、区）还在研究当中。6、部分占补平衡项目和挂钩项目未按入库材料实施。部分项目在实施过程中由于各种原因无法实施，一些县（市）自行调整规划设计方案，如更换地块、调节面积指标等问题。这既使项目入库缺乏严肃性，也导致验收时难以通过。应该加强项目入库的前期踏勘工作，确保项目可行性。7、占补平衡项目和挂钩项目库材料过于复杂。目前占补平衡项目和挂钩项目入库材料要求每个项目都要做规划设计。而实际上，很多项目规模较小，内容单一，没有做规划设计的必要，所谓的规划设计都是一些小的新增耕地地块的简单叠加。另外，对于破图班的地块，省厅在验收时要求出具勘测定界报告，而我市后备资源少，新增耕地地块面积较小，如果每一个都要出具勘测定界报告，工作量相当大，以2008年为例，一个县新增耕地地块达到上千个，而且相当分散，其中有半数属于破图斑，如果全部进行勘测定界，没有三个月是绝对完不成的。8、部分占补平衡和挂钩项目内业资料欠规范。部分县（市）内业资料或多或少都有一些问题，如项目材料卷宗不明晰，规划图上相应的整理图斑在实地不能对应；有的项目缺少地类面积分类表、新增耕地统计表等，有的甚至将数量可观的部分耕地图斑统计到新增耕地中去。应严格按照省里有关文件要求，8从立项抓起，规范材料制式，切实提高材料质量。9、部分占补平衡项目和持钩项目实施工期太急促。由于投入资金不到位、鱼塘承包未到期及项目实施的季节性等客观原因，部分项目实施工期太过急促，有的根本来不及实施，这就直接导致项目完成情况粗糙、配套设施不健全、工程质量不过关，有的县（市）甚至个别项目尚未实施就不负责任地申请验收，部分项目直至省厅验收时都尚未完全竣工，应本着“从早从优”的原则，年初就应列出详细的时间计划，进行合理安排。10、部分占补平衡项目和挂钩项目工程质量不过关。部分项目实施后，地块之间仍然高差明显，沟渠路设施不配套，虽然面积大，但质量不高，没能起到改善中低产田的效果。小的复垦项目也没能做到全面清理、不留死角，有的甚至出现界址不清，平整度不够，建筑物堆场等现象。在项目工程实施中，应抓好组织领导，并定期检查、督促，严格把好质量关。11、部分占补平衡项目资金投入不通畅。部分项目无法实施的直接原因就是“缺乏”资金来源，通过了解，县（市）局下拨的资金标准额度偏低，再经乡镇扣留一部分后，已经所剩无几。有的县（市）下拨的资金额度不足耕地开垦费的1/3，到了基层更是杯水车薪，直接导致了项目实施质量不高，有的甚至无法实施。三、政策建议1、进一步加大省以上投资项目的申报力度，服务于社会主9义新农村建设。要进一步解放思想，加大对省以上投资项目优越性的宣传力度，让地方政府深入了解申报省以上投资项目的好处，提高项目申报的积极性，尽可能多地争取项目资金投入。对于准备实施“万顷良田建设工程”的地区，要特别利用好新增耕地率要求低、优先安排项目的优惠政策，多申报省以上投资项目，以弥补“万顷良田建设工程”的资金缺口。2、进一步强化省以上投资项目申报的前期工作，确保项目实施的可行性。项目申报前期调查研究特别重要，一方面要弄清新增耕地来源，调查清楚项目区范围内农业基础设施状况，另一方面更要通过调查论证新增耕地和各项工程建设实施的可性性，避免项目申报成功后，因土源问题造成新增耕地任务不能完成，或者因为前期调查不详实，造成沟渠路等工程建设与实际需要不相符合，导致规划设计变更甚至撤销项目，延误项目实施工期。3、进一步督查省以上投资项目的实施进度，确保尽早通过验收。最近，省厅下发了《转发国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（苏国土资发〔2009〕80号）要求各地加快实施省以上投资项目，特别是06年底前到期的项目必须于09年底竣工验收，我局对此文件进行了转发。为了进一步推进省以上投资项目的进度，建议进一步强化对省以投资项目的督查，督促有关县（市）严格执行相关制度，加紧工程实施，确保工程质量，强化资金管理，严格工程监理，及时发现并解10决项目实施过程中暴露出来的问题，特别要请市审计部门督促县级审计部门加大审计力度，加快审计速度，确保工程顺利推进，保证尽早竣工验收。4、各县（市、区）要尽快将省返还的新增费按规定用途使用，避免出现挤占、挪用等现象