搜索
1以政策評估的觀點探討國民旅遊卡使用者之滿意度─台中縣大雅鄉公所個案分析方佳華范佳媛陳彩玲廖玉琪劉宏玲蔡欣耘1摘要國民旅遊卡政策規劃推動，目的是為了要振興觀光旅遊產業、帶動就業風潮，並落實公務人員休假補助制度，但是國民旅遊卡至正式實施以來卻產生許多爭議。因此，本小組欲藉由政策評估的觀點探討使用者對國民旅遊卡的整體滿意度。研究目的有：一、了解公務人員對於「國民旅遊卡」政策內容的認知程度。二、藉由政策評估方式衡量不同屬性的公務人員對於「國民旅遊卡」政策的滿意程度：1、使用者行為—受訪者使用國民旅遊卡的「次數」、「時間」、「金額」及「用途」。2、感受價值—受訪者在認知與使用後的差距。3、特約商店—受訪者對特約商店「種類」與「店家數」的評價。三、希望藉由研究結果的發現，檢視國民旅遊卡政策尚需改進之處，並嘗試研擬具體的建議，以供未來修正相關政策之參考。本小組以台中縣大雅鄉公所的公務人員為研究對象，並採取問卷調查法輔以深入訪談進行研究分析，共發出127份問卷，回收78份，其中有效問卷76份，回收率為61%。研究結果顯示，多數受訪者對於政策相關規定具有高度的認知情1本研究成員為世新大學行政管理學系三年級學生，依姓氏筆劃排序。2形，但對政策規定皆呈現不滿意的狀況；而在特約商店部分，無論在種類、店家數方面，受訪者均感不足。因此，整體來說，受訪者對於國民旅遊卡政策多為不滿意。關鍵字：大雅鄉公所、政策評估、國民旅遊卡、滿意度、顧客3第一章緒論第一節研究動機及背景國民旅遊卡政策規劃推動緣起，係行政院聽取「行政院永續促進就業小組」所提為紓緩當前失業問題，建議研擬發行「旅遊券」，以振興觀光旅遊產業、帶動就業風潮，並落實公務人員休假補助之宗旨。依據發行「旅遊券」之概念所規劃發行之「國民旅遊卡」，不僅可作為觀光旅遊消費之支付工具，同時藉由結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，提升旅遊效益。政府爲加速推動「國內旅遊發展方案」，並落實公務人員強制休假補助，因此自九十二年起，規定公務人員休假補助費全額改發「國民旅遊卡」，以利配合推動。「國民旅遊卡」原先推動的目的，在於透過觀光旅遊產業集體行銷措施，帶動全民非假日旅遊風潮，並藉由非假日住宿利用率之提高，降低假日住宿成本，以利吸引更多遊客，振興國內觀光旅遊產業。政府認為這種構想最佳實現者是公務員，在檢討公務人員休假制度後，將國民旅遊卡的推廣與公務人員休假制度結合，希望加強公務人員的休假旅遊風氣，提高工作士氣。因此，政府規定至九十二年一月一日起，所有公務人員都必須辦理「國民旅遊卡」，公務人員出門旅遊，必須透過國民旅遊卡且真正消費在旅遊產業上，即能領取1萬6千元的旅遊補助。希望藉由「國民旅遊卡」促進公務員休假旅遊，並且提升國內旅遊產業發展政策立意良善，但國民旅遊卡從正式實施以來產生許多問題：4一、制度設計與執行方式不具前瞻性：既然要讓公務人員休假以促進國內觀光業的發展，卻又對國民旅遊卡的使用加上諸多限制，例如「非假日期間」、「異地」且「隔夜」之旅遊消費，同時必須在與觀光局簽約的專屬商店內消費，這些規定對於某些休假旅遊的公務人員造成不便。2二、假消費、真刷卡：「國民旅遊卡」推出半年來，購物取代旅遊的方便性，九十二年五月底媒體披露部分公務人員刷卡買黃金，而後再賣回給店家換回現金的弊端，出現「假旅遊、真採購」、「刷卡換現金」的現象。根據統計，公務人員使用國民旅遊卡刷卡，其中刷卡金額僅三成五，是用在直接與旅遊業相關的產業上，國民旅遊卡變成「珠寶、黃金、電器專賣卡」。3三、政策溝通與宣導層面：沒有考慮到公務人員的旅遊模式和習慣，且忽略公務人員的真正需求是什麼，同時政府在執行宣導時並不周全，造成許多公務人員不了解整個制度是如何運作的。4四、政策搖擺不定：政府原本希望利用公務員休假制度的補助費投入觀光產業，事到如今，不僅未能實現刺激國內旅遊景氣的美意，政策一再改變也引起公務人員和業者的不滿。尤其在陸續二波限縮使用範圍後，更引起公務人員的反彈。5五、特約商店、發卡銀行的遴選備受爭議：申請加入特約商店和發卡銀行評選的標準未明確指出，許多民眾、商家並不了解加入特約商店的資格為何，且商店的數目和地點也備受爭議。6原先號稱將為國內觀光業帶來70億元商機的「國民旅遊卡」，實施半年以來2中央社，民93年1月20日3聯合報，民93年1月15日4中央社，民93年1月20日5聯合報，5版，民92年8月6日；聯合報，2版，民92年7月1日6聯合報，2版，民92年7月1日5漏洞百出，不但原先的目的未達成，反而還造成了許多問題。因此，引發我們進一步探究其原因。第二節研究目的一、了解公務人員對於「國民旅遊卡」政策內容的認知程度。二、藉由政策評估方式衡量不同屬性的公務人員對於「國民旅遊卡」政策的滿意程度：1、使用者行為—受訪者使用國民旅遊卡的「次數」、「時間」、「金額」及「用途」。2、感受價值—受訪者在認知與使用後的差距。3、特約商店—受訪者對特約商店的「種類」與「店家數」的評價。三、希望藉由研究結果的發現，檢視國民旅遊卡政策尚需改進之處，並嘗試研擬具體的建議，以供未來修正相關政策之參考。第二章文獻探討6第一節政策評估政策評估不僅是技術性的科學分析而已，它也是一種政策與社會的過程；國民旅遊卡其推動的目的是為希望加強公務人員的休假旅遊風氣，希望藉由這項政策帶動公務人員在假日中多出外旅遊真正達到休息的目的。但事實上，國民旅遊卡實施迄今，不但達成原定目標的成效受到質疑，還產生不少問題，顯現出許多政策窘境；因此本研究採用政策評估的方式，針對政策績效(policyperformance)進行評估，以指出政策達成目標的範圍和程度，以及利害關係人對此政策之需求與價值等資訊。一、政策評估的定義政策評估是一種確定價值的過程，調查一項進行中的計畫，就其實際成就與預期成就的差異加以衡量。性質上是相關性的調整，而非只是回溯性的檢討。有關政策評估的定義，國外學者各有不同的角度界定之，兹將各種說法如下。1、國外學者對於政策評估亦有不同的定義，分述如下：（1）衛斯(CarolH.Weiss，1972)「…任何一種判斷都屬於評估。」及某人以某種明示或隱示的標準，檢視並權衡某一種現象，包括人、事務或觀念等均謂之。（2）納許彌爾斯(Nachmias，1979)政策評估是指客觀、系統與經驗性地檢視現行的公共政策與計畫。（3）唐恩(WilliamN.Dunn，1981)評估是一種政策分析程序，藉以製造有關政策在滿足某問題之需要、價值或機會時之績效的資訊。（4）羅西與傅利曼(PeterII.RossiandHowardE.Freeman，1982)政策評估是指有系統運用社會研究程序，以評量社會干預計畫的概念、設計、執行與效用。7（5）那格爾(StuartsNagel，1983)政策評估可界定為，鑑於(a)不同政策與目標的關係，與(b)各種限制與條件，決定最能達成一套既定目標的政府政策或決策。2、國內學者對於政策評估亦有不同的定義，分述如下：（1）吳定(1995)政策評估指政策評估人員利用科學方法與技術，系統的蒐集相關資訊，評估政策方案之內容及可行性、規劃與執行過程，及執行結果的一系列活動。其目的在提供決策者或主管機關選擇、修正持續、終止政策方案，或重新界定政策問題所需的資訊，由此定義可知，政策評估活動並非僅指政策執行績效的評估，也包含政策執行前與執行中的評估。（2）林水波與張世賢(1996)政策評估乃基於有系統和客觀的資料蒐集與分析，進行合理判定政策的投入、產出、效能與影響的過程；其主要的目的在於提供現行政策運行的實況及其效果的資訊，以為政策管理、政策持續、修正、或終結的基礎，擬定未來決策的方針，發展更為有效和更為經濟的政策。（3）丘昌泰(1998)根據Rossi與Freeman(1982)的看法其以為政策評估包括下列主要內涵：①.政策評估的對象為足以影響社會發展的公共政策與計畫，私部門的計畫則不包含在內；②.政策評估的方法必須採用多元的社會科學研究方法，一類為以實驗設計(experimentaldesign)為主軸的量化方法，如社會指標、迴歸分析、民意調查等；另一類以自然調查(naturalisticinquiry)為主軸的質化方法，如田野調查法、專家評斷法，及主觀評鑑法等；③.政策評估者包括官方與非官方的評估者(evaluators)；④.政策評估的內容包括政策產出與結果兩方面。二、政策評估的類型政策評估的類型，因學者著重的焦點不同而有不同的分類：81、薩曲門(EdwardA.Suchman)之分類（1）投入努力度評估(effortevaluation)：指政策投入的數量與品質之評估。（2）績效評估(performanceevaluation)：關心政策目標與產出的差距。（3）績效充分性評估(adequacyofperformance)：指政策績效能夠充分反映目標的程度。（4）效率評估(efficiencyevaluation)：著重於政策產出的成本效益。（5）過程評估(processevaluation)：著重於政策是否按照預定計畫與目標進行。2、薛林斯基(EleanorChelimsky,1989)之分類（1）前置結束分析(front-endanalysis)：指政策施行前後的評估。（2）可評估性評鑑(evaluabilityassessment)：指對於進行某項大型計畫是否有必要與是否可行的評估。（3）過程評估(processevaluation)：指對於政策執行過程的評估。（4）效果或影響評估(impactevaluation)：指對於政策施行以後的結果所做的評估。（5）計畫追蹤(programmonitoring)：指對於計畫的執行過程進行追蹤與管制，以修正方向。（6）評估匯合(evaluationsynthesis)：指將現行許多的評估研究結果予以匯合之評估。3、林水波與張世賢(1984)提出D.N.T..Perkins根據政策發展過程建立六種評估：（1）策略評估：屬問題認定的範圍。（2）政策設計評估：屬方案規劃的範圍。（3）順服評估：屬政策執行評估的範圍。（4）管理評估：屬政策執行評估的範圍。（5）干預效果評估。9（6）影響評估。4、吳定(2003)將政策評估從政策運作階段及所強調的重點加以分成三大類：（1）預評估(pre-evaluation)：指評估者對政策方案在規劃階段或在執行一段時間後，進行可行性評估、優缺點評估、優先順序評估。其中又包含三項評估工作：規劃評估(planningevaluation)或事前評估、可評估性評估(evaluationassessment)，及修正方案評估。（2）過程評估(processevaluation)：指政策評估人員對於政策問題認定的整個過程、政策方案的規劃過程，與政策方案的執行過程，進行評估的意思。其主要目的在瞭解是否已經真正找到問題的癥結所在；是否正確的界定了問題，以免落入「以正確方法解決錯誤問題」的陷阱。（3）結果評估(outcomesevaluation)：指由政策評估人員，對政策方案的執行結果進行評估的意思。它包括兩方面的評估：產出評估(outputevaluation)及影響評估(impactevaluation)。前者著重於評估執行機關對標的人口從事了多少次的服務、給多少數額的金錢補助、生產多少數量的產品等，偏重於數量的計算，可比擬俗稱的「苦勞」。後者則指當政策執行以後，評估它對標的人口產生何種有形的或無形的、預期的或非預期的影響；例如：政策方案是否造成標的人口或標的事物向期望的方向改變？如果有其改變之程度如何？它偏重品質的衡量，可比擬俗稱的「功勞」。由於國民旅遊卡實施以屆滿一年，其中引發許多爭議。因此本小組欲藉由政策評估之觀點來探討以下幾點：101、檢視政策目標達成的程度：本研究欲經由結果評估中的「影響評估」得知，使用者在政策認知及使用行為方面所造成預期或非預期、有形或無形的影響。2、作為政策調整及改進之參考：希望透過使用者滿意度檢視政策執行結果是否滿足公務人員的需求、喜好或價值程度，並依據分析結果嘗試研擬建議提供有