加强政府事中事后监管的方法手段和对策研究

加强政府事中、事后监管的方法、手段和对策研究2015-11-02【内容摘要】当前，以放权为重点的政府职能转变已有重大突破，政府管理由事前审批更多地转为事中、事后监管，下一步，切实做好“放管”结合面临很多现实挑战。上海率先开展事中、事后监管体系的探索，对于创新政府治理新路径，对于自贸区政府管理制度创新在全国率先推广，对于“四个中心”建设和构建国际化大都市具有重大意义。一、政府事中、事后监管现有做法一是大力推进商事登记制度改革。自贸区实行注册资本认缴登记制、“先照后证”登记制、年度报告公示制、经营异常名录制度，创新外商企业管理方式。二是探索建立综合执法体系。浦东新区率先全市创新市场监管组织架构，挂牌成立浦东市场监督管理局，增加监管力量，优化监管资源配置，深化完善“分类监管”制度，强化信用监管。三是加快推进社会信用体系建设。上海市公共信用信息服务平台开通运行，上海市公共信用信息服务中心服务大厅投入使用，“上海诚信网”改版升级。研究出台多项信用制度规范文件，多领域、跨区域推进信用体系建设。四是启动构建事中、事后监管体系。自贸区已建立联合监管与协同服务制度、综合执法制度、社会组织参与市场监督制度、社会信用体系、安全审查和反垄断审查制度、综合评估制度。五是重点领域先行推动事中、事后监管。金融领域形成事中、事后监管基本框架，海关建立货物状态分类监管等一系列监管制度，口岸启动建立国际贸易“单一窗口”管理制度。六是推动事中、事后监管制度化建设。上海市人民政府制定发布《上海市行政审批批后监督检查管理办法》，具有较强的针对性和可操作性。二、事中、事后监管问题分析深入分析上海市在探索推进政府事中、事后监管过程中暴露出的法律法规不完善、诚信体系不健全、部门合作不协调、方法手段不到位、社会参与不密切、监管人才不匹配等问题，其深层次原因主要有以下几个方面：一是对政府事中、事后监管的认识不一，推进步伐各异，缺乏顶层设计。目前，各部门对事中、事后的认识程度还存在差异，导致部门推进的进度各不相同，直接影响了部门之间的合作和政府事中、事后监管改革的整体推进。二是政府监管重点由事前审批向事中、事后监管转移的衔接机制不协调、不到位。与事中、事后监管相适应的法制保障跟不上，对事中、事后监管方法手段缺乏，监管存在“空档期”和“空白点”。三是事中、事后监管缺乏标准化、规范化的流程、程序设计。政府监管能力的“有限性”与实际推进中监管需求的“无限性”之间的矛盾日益突出，出现监管内容不清晰、部门合作不协调、基层监管压力大、监管精细化程度不够等问题。三、总体思路事中、事后监管是政府职能转变的新趋势、新要求，国外发达国家在很多行业领域已形成了完善、高效的监管体系，其特点归纳为立法保障先行、注重部门之间协调、实施分类监管、剥离交叉的监管职能、监管主体多元、建立惩戒机制、实施动态监管、注重专业领域的职业水准、设立专业课程等。未来事中、事后监管要借鉴国外经验，总结自贸区经验，加快向全市推广。——正确处理四大关系：事中、事后监管与事前审批的衔接关系；事中、事后监管自贸区内外的关系；事中、事后监管与现有行政架构的关系；事中、事后监管与市场环境建设的关系。——基本思路：一是注重顶层设计。确保事中、事后监管与事前审批、政府内部运行规则、市场机制正常运行、现行法律框架、社会发展基础条件等有机衔接。二是强化统筹协调。在全市范围内确立若干监管重点领域，在市级层面组建相应的决策协调机构。三是下沉监管重心。把监管职能、监管手段、监管人员等下沉到一线部门，完善一线部门的管理模式，探索建立监管职能的法定化、职业化机制。四是完善监督机制。提升行业协会的自律自管能力，组建第三方独立监管机构，同时成立政府事中、事后监管的社会化评估机制。——主要方法。一是构建分类推进机制，按照不同监管内容，采用“强化一批”、“下沉一批”、“自治一批”、“转移一批”四种不同方法；二是构建监管总体框架，建立行业监管体系、市场监管体系和公共服务监管体系；三是构建多种监管平台，如信用监管平台、网络监管平台、社会监管平台等。——重要手段:信用全程介入、状态分类管理、动态连续监管、监管项目清单、监管内容标准、综合执法联动、社会参与监管。四、对策建议（一）构建一个法律框架一是建议由市人大依据《行政许可法》等有关上位法，出台《上海市事中、事后监管实施办法》。二是建议提请市人大推动出台事中、事后监管立法目录。采取研究一批、试点一批、推广一批的方式。三是建议开展事中、事后监管的立法试点。选择先行推开的事中、事后监管领域，形成覆盖事中、事后监管主要环节的法律和制度文件，包括事中、事后监管流程清单、责任清单、处置清单等。（二）明确两大推进机制1．成立市级事中、事后推进协调机构一是明确设立市级协调机构的必要性。食品、药品等一些重点领域还没有形成一个有效的监管体系，各领域的监管力量分散、交叉，需要设立一个强有力的机构来予以推进。二是机构设置和主要任务。建议在市编办下新设立一个部门，与审改办平行，行使与事中、事后推进协调相关的职能，主要负责制定全市事中、事后工作的程序、原则、方式等。2．建立自贸区试点内外联动机制一是发布《上海自贸区事中、事后监管年度报告》。纳入监管制度创新、具体领域的监管做法和监管动态，以及相关理论研究等方面的内容。二是建立自贸区事中、事后监管推广机制。设立全市推广协调机制，研究将自贸区内的相关做法和经验推广到全市，同时，将其他区县的有益经验借鉴运用到自贸区。三是研究设立上海事中、事后监管创新奖。鼓励相关政府部门、社会组织等监管主体创新监管模式、监管手段、监管工具。（三）聚焦两大重点领域1．推动先行开放领域监管模式创新一是发挥自贸区的先行试点效应。建议以服务贸易、金融服务、文化创意等领域的开放试点作为重要平台，配套推动相应的监管制度创新。二是探索面向“四新经济”发展的监管创新。建议围绕“四新经济”的新领域，比如医药电子商务等专业性强、发展潜力大的新兴电子商务，建立有效的监管服务机制。2．推动市场管理领域监管模式创新一是拓展市场管理领域的新型综合执法模式。适时向工商、质监等执法部门以外的其他市场监管领域推广，建议设立政府各项市场监管职能统一的市场监管局。二是探索设立监管标准制定与执行相分离的模式。加强政府部门对市场监管标准的研究制定，具体的执行工作逐步通过委托授权等方式由专业化的第三方机构承担。三是研究设立市场监管的社会参与体系。市场管理涉及众多利益主体，环节复杂，建议形成由行业协会、专家学者、市民代表、信用机构共同参与的监督综合体系。（四）聚焦两个平台建设1．打造政府监管信息共享平台一是建立全市信息共享机制。建议目前提供政府公共信息的若干家机构合并，整合成一家市级信息机构，统筹负责全市信息采集、整理、分析及其运用。二是建立实时动态监管机制。充分借鉴城市网格化管理模式，建立实时动态响应的监管平台，针对不同监管领域和事项，由牵头部门切块负责。2．打造新型监管开放研究平台一是形成部市合作研究推进机制。将事中、事后监管涉及与中央部委相协调的有关事项纳入部市合作内容范畴，并邀请相关部委组建联合课题组进行前期研究，争取在上海先行设立有关试点。二是设立上海政府新型监管模式协同研究中心。由市级研究咨询机构牵头成立，各政府相关部门、社会咨询机构、专家学者、行业协会等参与，加强基础理论、政策储备、实用技术等方面的协同研究。三是设立专业化的行业监管标准研究和发布机构。加强与科研机构合作，研究设立依法定职能设立的行业监管标准机构，出台具有法律效力的行业监管标准，协助政府主管部门共同参与行业监督。（五）加快三个体系建设1．加快信用市场体系建设一是加快信用平台建设。拓宽信息采集渠道，增加现有数据的接口，明确各部门应该提供的公共数据，与各领域监管业务流程、监管方式相联系。二是加快培育征信市场体系。鼓励形成若干家本地有影响力的混合所有制征信公司或民营征信公司，其提供的部分资源经过评估如果属于公共信息，政府可以以购买方式纳入公益平台。三是建立联动惩戒机制。建立部门大联动机制，防止部门脱责，明确哪些事项需要哪些部门公开信息，在多部门的合力下提高对失信行为的监督。2．构建社会监管治理体系一是设立社会参与委员会。设立社会参与委员会，由民政局、发改委、总工会负责，同时吸收研究监管领域的高校、科研机构专家，人大政协代表，知名国有或民营企业负责人，著名社会组织领军人物等，为政府监管决策提供智力支持。二是加大政府购买社会服务力度。研究制定政府购买服务管理办法，出台政府购买服务指导目录，明确购买服务的模式及合同格式。同时建立政府购买监管服务资金的增长机制。三是建立社会力量辅助的风险评估机制。充分利用社会资源，通过购买服务委托社会专业机构对城市运行维护、食品医药安全、生态环境等高危领域进行风险评估，同时鼓励基层参与监管，反馈第一线的监管隐患。3．构建事中、事后监管的效能评价体系一是建立第三方力量组成的评价体系。委托行业协会、民办非企业单位等第三方机构对上海重点领域的监管状况进行全面评估。二是完善社会购买项目评估制度。设立严格的评估制度，对于每项政府购买服务项目，从项目申请的团队资质、项目的进展控制、项目费用的使用以及项目的效果，都要进行科学规范的评估。三是由人大政协等特定机构开展效能评价。建议由人大政协成立相关的专业委员会，协调部门关系，形成长效监督问责机制，并纳入相关部门年度绩效考核。（六）加强两个保障配套1．加强部门协调与综合执法能力一是推动监管重心下沉。“下沉职能”，强化一线监管人员的责任主体地位，赋予一线监管人员相对独立的监管处置权；“下沉机构”，增加一线管理部门和人员数量，研究将一线监管部门和监管决策部门平行设置；“下沉经费”，增加一线监管部门的财政预算，研究将一线监管部门的财政预算从部门预算中独立出来，单列预算。二是全面推广职能合并模式。加强基于事中、事后监管的职能归并梳理，按照先易后难的原则，中心城区重点推开市场执法领域的职能归并，并积极探索推进其他领域的职能整合，如郊区的生态管理。三是重点监管领域设立协调委员会。建议上海先行在部分重点领域探索成立协调委员会，如组建资源保护委员会、城市规划管理委员会等，主要负责监管标准的制定、监管部门的协调等。2．加强监管人才队伍建设一是提升基层监管队伍的专业性。改变目前基层监管队伍的非专业化，有针对性地在重点领域引入专业人士。二是加快改善现有监管队伍素质。通过各类在职培训加大现有基层队伍的专业性，可以让经选拔的基层人员半脱产参加有针对性的专业培训，组织所有基层人员定期参加短训。三是探索研究基层监管队伍的身份。大量基层监管人员都是公务员身份，与政府职能改变的总体要求不符，因而需要考虑研究基层工作人员走职业化道路，通过职称序列规划其职业前景。上海市发展改革研究院课题组顾问：汪胜洋副院长副研究员课题组组长：沈杰所长高级经济师课题组副组长：赵宇刚副所长高级经济师课题组成员：王果副所长博士韩佳所长助理博士路建楠助理研究员博士二○一四年九月