公共旅游资源民营化的路径选择及其规制

-1-公共旅游资源民营化的路径选择及其规制——以浙江省公共旅游资源民营化实践为例摘要从上世纪九十年代中期开始，以资本与旅游资源相结合、旅游资源经营权与旅游资源所有权相分离为主要表现形式的公共旅游资源民营化浪潮席卷全国。这场由地方政府推动和私营部门参与的公共旅游资源民营化狂潮，引发了“旅游资源”有效利用和文物、景区遭受“旅游性破坏”之间的争论，引起了国内理论界和国家高层尖锐的分歧。伴随着新公共管理运动对我国传统公共管理体制的冲击，公共旅游资源能否像公共事务一样推行民营化，如何全面认识公共旅游资源的产品属性和产权性质，公共旅游资源所有权、经营权和行政管理权能否分离，分离后能否实现旅游资源的优化配置和科学保护，己成为当前公共旅游资源理论和旅游业发展实践面临的新课题。因此，研究公共旅游资源民营化问题，从理论上解析公共旅游资源的准公共物品属性和产权性质，并得出相应的分析结果，提出规制公共旅游资源民营化的措施和政策建议，具有一定的理论意义和较强的实践意义。本文采用理论与实证相结合和系统研究的方法。在运用公共部门经济学、产权理论、公共选择理论、公共事务民营化理论等基本理论，对公共旅游资源民营化的必要性、可行性进行全面分析、判断和论证的基础上，以浙江省公共旅游资源民营化的实践为个案，对其发展过程、动力机制、制约因素和引发的问题进行实证分析，从而提出了公共旅游资源民营化的路径选择，最终对完善公共旅游资源民营化的规制策略及其未来发展提出政策性建议。在借鉴和吸收前人学术成果的基础上，本文在学术创新上做了如下探索：一是首次提出“公共旅游资源民营化”的命题；二是根据公共产品理论，就公共旅游资源的准公共产品性质进行了分析，并从公共产品私人提供的必要性和可能性理论出发，求证公共旅游资源民营化的可行性；三是针对所有权与经营权、行政管理权能否分离这一公共旅游资源民营化的焦点问题，系统分析了公共旅游资源的产权性质，对产权的不同属性进行讨论，证明根据产权不同属性进行拆分的可能性，从而进一步验证公共旅游资源民营化的可行性；四是在分析公共旅游资源民营化引发的问题基础上，提出了公共旅游资源民营化的几种模式；五是对公共旅游资源民营化的规制优化进行了初步探讨。关键词：公共旅游资源产权民营化外部性规制-2-引言⒈研究背景和意义20多年来，改革开放推动了我国旅游业快速发展，旅游业已成为最具发展活力的新兴产业和国民经济新的增长点。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要“积极发展文化、旅游、社区服务等需求潜力大的产业”，又为“十一五”时期旅游业发展提出了明确的政策主张。同时，改革开放促进了我国私营部门①的发展壮大，私营部门在国民经济中显示出越来越重要的作用。市场经济不断发展和经济主体多元化，国有企业开始从一般竞争性行业退出以及旅游业的快速发展，为私营部门进入旅游业提供了良好的契机，而私营部门的进入又为旅游业发展注入新的活力并产生强大的推动力。近年来，私营部门在进入住宿业、交通业、餐馆业和旅行社业等行业的同时，已经开始进入公共旅游资源开发领域，公共旅游资源民营化已是当下我国旅游业发展的现实问题。作为一种新现象、新模式，无论在理论上还是在实践中，都引发了许多新问题，对公共旅游资源开发与经营的传统模式提出了挑战。公共旅游资源虽然有许多不同于其他资源的特性，但其实体旅游资源与其他资源一样，有一个共同特征，即均属于国家所有，长期处于国家相关部门的管辖之下，对这些资源的开发利用也是由国家控制或垄断，基本不对民间资本开放。因此，针对近年来出现的公共旅游资源民营化现象，产生了两种截然对立的理论和政策主张。一方面来自地方政府，为推动旅游业发展而推行“旅游资源经营权出让”；另一方面来自一些部门和某些专业领域的学者，指责旅游对文物、景区、遗产的巨大破坏。所有争论和分歧，都围绕着作为国家所有的公共旅游资源能否实现民营化而展开，并引出一系列值得探讨的问题②。⑴自然和文物资源作为资源性资产，能否像土地、矿山那样实行所有权与经营权的分离？如果不能，那么这些资源之间差别何在？如果能，又应当如何进行分离？⑵自然和文物资源是否只能保护而不能开发和经营？如果可以经营，如何实现保护与经营协调、人与自然和谐、现实与历史共存？如果不能经营，保护经费如何解决？⑶自然和文物资源属于国有资产，谁是国有资产的所有者(或所有者代理人)？谁是自然和文物资源国家行政管理的责任主体，行使对资源完整的社会管理职权？⑷造成风景和文物资源破坏是不是经营权分离的必然结果？如何避免企业的逐利行①私营部门(privatesector)与公有部门(publicsector)相对应，属于经济学范畴，本文中的私营部门是指排除外商投资企业、国有民营企业之外的民营企业。也可以说是有私人资本介入、并在企业中占有控制权的企业。基于“民营”概念尚不统一，而且在统计上、法律上也没有相应规定，因此本文采用私营部门的概念，与民营经济、民营企业在概念上可视为等同。②张广瑞、魏小安、刘德谦主编：《2001－2003年中国旅游发展：分析与预测》，社会科学文献出版社2002年版，第34页。-3-为和管理部门低效利用的消极破坏行为对自然和文物资源的破坏？⑸作为产业生产要素，如何通过产权管理的变革推动旅游产业的稳健发展？虽然政府部门、旅游界和学术界人士对此有所探讨，但是还缺乏系统研究，有些论述甚至有明显的门户之见，缺乏必要的交流与沟通。本文试图以浙江省旅游业发展实践为背景，从理论上对公共旅游资源的产品属性和产权性质、公共旅游资源民营化的动力机制、必要性与可行性、发展方向、政府如何监管以及如何推动其健康有序发展等问题进行深入、系统的分析研究，并提出自己的观点，以期为公共旅游资源民营化提供理论支持和实践指导。⒉研究现状国内学术界虽然还没有人提出过“公共旅游资源民营化”的命题，但对旅游资源的经营主体、产权制度改革、私营部门投资开发旅游资源的合法性等问题已经进行了较深的研究，主要呈现三个特点：⑴公共旅游资源产权制度研究比较缺乏国内外学者对矿藏、森林、土地、水等自然资源的产权制度已经有较长时间的研究，并取得了显著的成果。但对公共旅游资源的产权制度研究才刚刚起步。公共旅游资源的概念是马波于2001年首先提出来的①。许多文章中讨论相关问题时所使用的表示旅游资源的关键词，如自然旅游资源、风景名胜区、世界自然和文化遗产等，都包含在公共旅游资源的范围内，因此，这些文章都是探讨公共旅游资源相关问题的研究文献。国外专家学者对公共旅游资源产权问题涉及的很少，这与国外旅游资源产权制度息息相关。对于私有制国家来说，其旅游资源产权界定清晰，管理体制较为完善。属于国家所有的旅游资源由国家和政府组织人员统一管理，这种管理的根本目的不在于赢利，在于维护独特的资源品质。在这一问题上，美国国家公园的管理经验是最典型的。⑵公共旅游资源民营化还处于初探阶段周少雄《论中国旅游的基本趋势与民营旅游企业发展》和梁传运《私营旅游业的发展和创立名牌》都讨论了私营企业进入旅游业的未来发展趋势，但是涵盖旅游业所有领域，没有专门讨论私营部门进入旅游资源开发的问题。张鸿智《民营经济与我国旅游业的发展》、刘宝巍、杨明飞《民营资本与旅游业的发展》虽然对我国民营旅游企业的发展现状、私营部门投资旅游产业的成因、我国民营旅游企业存在的问题及进一步发展我国民营旅游产业的对策作了分析，但没有对公共旅游资源的理论基础进行深入研究。依绍华《私营部门进行旅游景区开发的现状分析及对策》对私营部门投资开发旅游资源有①马波：《公共旅游资源资产化管理引论》，《桂林旅游高等专科学校学报》2001年第2期，第5页。-4-关实际和理论问题进行了较为深刻的分析、研究，但在研究对象上是宽泛意义上的旅游景区，而不是从公共旅游资源的角度出发。魏小安、彭德成《我国旅游景区经营管理问题分析》提出自然遗产和文化遗产要转化为可消费的旅游产品，就必须加大投入解决好景区交通基础设施问题、旅游接待服务设施问题以及环境与资源保护问题，而由于国家财力所限，以及投融资体制的改革，决定了景区开发不可能只依赖于政府投入。因此，寻求市场化的投入途径，对景区资源实行企业化经营，才是最有效的发展方式。但是他们的研究没有为私营部门投资开发公共旅游资源提供理论支撑。张吉林《市场化――西部旅游如何运作》在研究我国西部旅游资源开发模式和旅游景区管理模式时，认为从当前的制度环境和旅游景区开发的现状来看，采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现，但是对其他一些旅游资源开发的模式没有进行深入探讨。⑶旅游景区出让经营权是争论的焦点旅游学界学者的文章大都赞同景区出让经营权，例如，魏小安《关于旅游景区公司上市的几点思考》对旅游景区所有权与经营权的分离进行肯定，认为旅游景区上市有利于景区的长远发展；王兴斌《试论风景名胜资源“四权分离与制衡”》从理论上对旅游资源的产权进行深入探讨、细化，提出保障所有者权益的政策建议；石正方、刘继生《经济欠发展地区旅游开发模式研究》及王湘、李凌鸥《论旅游业的投入产出问题》均提到投资主体多元化的问题，并赞同私营部门开发旅游资源。而也有一批学者，特别是环境、文物以及风景领域的学者反对出让景区经营权。⒊研究对象和研究方法⑴研究对象本文的研究对象主要侧重于公共旅游资源、公共旅游资源产权、公共旅游资源民营化及政府规制等方面，相关概念将分别在文章的相关内容中作出界定。本文把公共旅游资源民营化界定为在公共旅游资源的开发、保护和利用中，逐步减少政府作用而增加私营部门介入的一种行动，更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众日益增长的旅游消费需求。公共旅游资源民营化的实质是私营部门通过一定的契约关系从公共旅游资源所有者代表中获得资源经营权，从而实现对公共旅游资源的自主开发和自我经营。公共旅游资源民营化是本人首次提出的一个命题，也是一个复杂而庞大的课题。公共旅游资源的“公有国营”和“民营化”（这里包括“公有民营”和“民有民营”）已经是我国旅游业发展中的两种基本模式。本文未将公有制企业获得公共旅游资源经营权参与资源开发问题列入讨论范围之内。⑵研究方法本文采用理论与实证相结合和系统研究的方法。在运用公共部门经济学、产权理-5-论、公共选择理论、公共事务民营化理论等基本理论，对公共旅游资源民营化的必要性、可行性进行全面分析、判断和论证的基础上，以浙江省公共旅游资源民营化的实践为个案，对其发展过程、动力机制、制约因素和引发的问题进行实证分析，从而提出了公共旅游资源民营化的路径选择，最终对完善公共旅游资源民营化的规制策略及其未来发展提出政策性建议。⒋论文框架和主要内容本文共分五部分：引言部分对全文的分析思路、结构安排和基本观点作了概括性描述。第一章从公共产品理论出发，对公共旅游资源的准公共产品性质进行了判定，并从公共产品私人提供的必要性和可能性出发，对公共旅游景区私人提供进行了论证。第二章从产权理论出发，对公共旅游资源的所有权、使用权、收益权和处分权进行分析，依据产权的可分割、可转让性等特征提出“三权”分离的主张，从理论上对公共旅游资源民营化予以肯定。第三章以浙江省为背景，对浙江省公共旅游资源民营化的现状和过程、公共旅游资源民营化的动力机制和制约因素并由此产生的问题进行剖析，论证了公共旅游资源民营化的必然性。第四章提出了公共旅游资源民营化的三种路径选择，并从规制理论出发，就公共旅游资源民营化过程中如何加强产权规制、经济规制、进入规制、质量规制提出了建议。本文还对浙江省公共旅游资源民营化实践中比较典型的两个案进行了分析，限于文章篇幅，将案例分析作为本文的附件处理。⒌主要创新在借鉴和吸收前人学术成果的基础上，本文在学术创新上做了如下探索：一是首次提出“公共旅游资源民营化”的命题；二是根据公共产品理论，就公共旅游资源的准公共产品性质进行了分析，并从公共产品私人提供的必要性和可能性的理论出发，求证公共旅游资源民营化的可行性；三是针对所有权与经营权能否分离这一公共旅游资源民营化的焦点问题，本文系统分析了公共旅游资源的产权性质，对产权的不同属性进行讨论，证明根据产权不同属性进行拆分的可能性