发达国家高等教育经费管理的启示

发达国家高等教育经费管理的启示摘要：高校规模的扩大和高校教育经费的短缺是我国高等教育发展迫切需要解决的矛盾，借鉴发达国家完备的管理制度无疑是推动我国高等教育经费制度改革的一条捷径。本文重点介绍了美、英、日三国高校经费管理的先进之处，阐述了这些制度对我国教育改革的启示，希望能够为开拓高校经费筹资途径、提高经费利用效率找到科学的方法。关键词：改革开放后我国的高等教育不断推进，招生规模的扩大和经济水平的提高引起了高校开支的急剧增长，仅仅依靠政府投入已不能满足高等教育快速扩张的经费需求，经费管理上的改革势在必行。美、英、日等发达国家已经建立起了成熟的高等教育经费管理制度，这为完善我国的高等教育管理提供了很好的借鉴。一、我国教育经费管理中存在的问题(一)高等教育经费来源结构不合理改革开放后我国的各种财政制度发生了变化，高教经费由政府单一投入变成了“财、税、费、产、社、基”的多元化格局，政府投入之外的资金比例增大。然而，分析我国的高等教育经费结构就会发现，其主要的来源是学生个人这部分，社会投入相对很少，这是高等教育经费来源结构中的一大弊端。图1展示的是我国高等教育在2002年到2012年的各项资金收入变化趋势，从图上可以看出，学生的学费与财政预算费用是构成了大学经费的主要来源，这两者表现为此消彼长的二元关系，且学费所占比例逐年在增大，由原来的13.01%增加到后来的28.43%，增幅超过一半，而财政预算费用却由2002年的57.08%降低到了2012年的51.50%，其他方面的投入基本上没有大的改变。图1我国高校收入结构在2011年初时，中国校友会网联合对各高校校友会捐赠费用进行了统计排行，排在前三位的是浙江大学（5.24亿元）、清华大学（3.99亿）、北京大学（3.08亿），然而，美国在2005年的时候，获得社会捐赠超过20亿美元的院校就达到了20多所，这显示出了我国高校在经费来源上与发达国家间的巨大差距。（二）地方财政支持力度不足在高校经费支持体系中，中央财政主要负责国家重点院校和部分部属院校的费用，而其他高校的教育经费都是由地方财政来负担，这些学校所占比例很大，但是，不同地区的经济水平差异导致高校经费数量的参差不齐，而从总体上来说，各地政府对于高校的投入是很低的。从图2可以看到，属于发达地区的上海来在高度教育投入的费用仅仅为生产总值的0.40%，出除了西藏、北京外，其余的省市在高教经费方面的投入都低于0.60%。图22012年全国地方髙等学校财政性教育经费占地区生产总值的比例（三）预算的制定和执行不合理1、编制方法不科学，编制时间、周期不合理。目前高校课采取的预算编制计算方法有基法、综合法以及滚动法等，这些方法都比较科学，统计出的各项费用比较精细。但是零基法的操作过程比较复杂，技术要求高，再加上管理上重视不够，因此，较少被高校使用。大部分高校倾向于使用增量法进行预算，其特点是在上一年度预算的基础上进行预测与调整，由于这种方法过于简单，不能准确预测日益复杂的高校财务管理出现的新情况，需要频繁调整，费用不断增后预算总额难以控制。高校的财务预算以自然年度为一个周期，而高校的教学是按照学年来进行，这使得二者不同步，这种偏差给高校经费预算带来了周期性的问题，由于学费一般是在每年的秋季开学时收取，而学费使用要持续到明年的暑期结束，这样费用实际会计期间与预算核算实际刚好相差半年，导致在当年的10月份需要对预算进行调整，这无形中给高校经费预算带来了管理上的难度。2、预算执行缺乏刚性和监督各国的预算草案在法定程序通过后都需要严格执行。而我国的经费预算虽然有法定程序，但是在编制、执行、监督、管理等方面严重滞后，与高校的发展不协调、运行周期不同步，导致教育经费拖延、挪用、挤占、超支的发生。在监督方面，高校的审计部门从属于行政部门，受管理层的领导，权利有限，缺乏独立性，在高校经费预算使用审计方面难以履行其职责，高校经费使用很容易出现失控现象。二、发达国家高等教育经费管理情况简析(一)美国的高等教育经费管理体系美国作为世界经济强国，极其重视教育发展，有效的拨款制度及教育款项筹集的多渠道使美国拥有较为成熟的教育管理体系及运行体系。就拨款制度而言，美国政府是权力主体，包括联邦政府、州政府和地方政府在的各级政府通过制定相关规章来协调拨款方式，从而实现对高等教育的间接管理。在教育款项的筹集问题上，除了各级政府予以资金支持外，各学生家长和各类社会团体也是筹款的主力军。在教育款项的花费支出上，其客体是各大公立和私立高等院校。美国法律对各政府及民众在教育管理职责上有明确划分，学生只需要支付应缴学费，联邦政府提供数额不大的各类科研费用，而州政府及地方政府直接对当地教育负有财务责任。在美国联邦分权体制中，联邦政府及州政府拥有对教育事业的管理权，但这种管理权力不是行政权，仅仅是对各大院校在教育方针的制定或相关问题解惑方面提出看法、要求，通过制定与教育相关的各类法律或是以财政拨款的方式，在宏观上对教育发展方向进行调控，而各个州政府可以对所管辖的州立院校进行微观调控，州政府拥有更高的直接管理权和更大的直接责任。美国的高等教育拨款通过政府相关部门或是各类专业性社会机构进行，州政府在对教育款项进行拨发时，会根据本州的经济发展实况进行合理分配，主要看经济实力、人文背景及居民生活水平三个方面。一般来说，经济实力较强的州政府拨付的数额会偏大一些，在分拨教育款项时主要以直接拨款为主，辅以间接拨款，所以美国的各级政府在对教育款项进行分拨时都是通过直接和间接两种形式来实现的。(二)英国高等教育经费管理体系英国教育款项的分配由HEFCE(英国高等教育款项分拨委员组)负责，在对各大高等院校进行款项分拨时，先要对各大院校的教学质量及水平进行考核。每一所院校会受自身的建造年代、规模大小及历史地位等因素影响，得到数额不等的教育拨款，这教育资金一般由政府拨款、社会捐赠或是学校自我盈利三部分构成。每一年三月份，HEFCE会对每一所院校即将要收到的拨款数额进行通告，而这些拨款会被学校用于科研、完善基础设施和专项事业上。就2006年到2008年两年的拨款规划来看，每所高等院校接收到的拨款金平均金额为419万英镑，而用于研发项目的金额则高达689万英镑。HEFCE在对各大院校教学、研究和基础设施等各项拨款安排进行确认后，各大院校需要向HEFCE提交资金使用方案，只有审查合格的院校才有资格向HEFCE提交经费申请，并附带经费使用方案和其他相关资料。若使用方案经论证不存在问题，HEFCE会对方案本身进行实地考察并进行预估和评定，在提交资金使用方案过程中，附加方案的总括学校概况、科研项目情况和校长批示书等资料。在对附加资料中的方案总括进行说明时，院校在教学及科研方面的资金使用要进行重点叙述。HEFCE对使用方案进行核查评定时，会邀请院校所在地的财产顾问及金融顾问参加，提出参考意见，从而确保核查准确无误。为了确保款项分拨的透明性及公正性，所有的审核评定过程及最终结果都会向各大院校公示。(三)日本高等教育经费管理体系日本高等教育的控制主体是中央政府，其次是下面的各个都道府、各县市。日本存在国立院校、公立院校、私立院校等多种性质的院校，所以在进行教育款项分拨时，其主要负责主体各不相同。款项的组成主要包括教学经费、基础建设经费和科研经费。各国立院校因为是国家出资投办，所以资金由国家承担；各公立院校是各级政府出资建立的，资金由政府一并解决，国家会进行相应补贴；私立大学是社会群体或是个人建办，费用一般由学生自己承担，国家和政府会给予一定数额的资金补贴。几种性质不同的院校共发展方式，在有效使用财政资源基础上，拓宽了教育发展空间，就其教育经费所涉及到的机构类别而言，日本比中国要更全面。日本进行高等教育资金分拨时，按照比例分配和考核分配两种方式进行。按比例分拨方式指的是以院校的学生和老师比例为数来进行；而考核分配则是将院校整体业绩和表现作为分拨标准来进行。日本在高等教育经费分配有以下几个特点：第一，国家对教育支出发挥主要作用。虽然日本的教育领域逐渐呈现市场化，但高等院校的资金来源最主要渠道依然是财政拨款，国家十分重视国立院校的发展，在国立学校的教育经费在占到财政拨款总额的百分之五十到六十之间。同时通过允许院校设立有别于其他机构的财务管理制度来满足国立学校对于资金方面的需求，从而保证教学的顺利进行。第二，教育支出分级承担。日本高等教育的控制主体是中央政府，而教育管理却是中央政府与地方政府共同完成。教育款项分拨问题上，也是由国家、都府道县和市分级承担。第三，资金支出有法律保护。从明治维新时期开始，日本对高等教育的投资就相当重视，形成了利用法律工具保护教育发展的传统，二战结束后，日本制定并颁布了两部保护教育的法律，分别是《教育基本法》和《学校教育法》，从法律角度对教育经费，特别是国立院校的教育经费问题作出了规定，这些法律的颁布意味着日本办学结构的多样化和教育资源分配体制的单一化的形成，而这也为二战后的日本在教育现代化的发展上开辟了新的道路。三、发达国家高等教育经费管理的启示（一）建立科学的高等教育经费管理体制想要让我国的高等教育经费管理体制向着科学、高效的方向发展，必须首先在制度上借鉴国外的成功经验。我们可以从下面两个层次做出努力：1、中央、地方权责分明在美国的高等教育中，联邦政府和各州政府的权责分工非常明确：除了军事类高校由联邦政府直接管辖外，其余的各类院校都由各州自己管理。联邦政府负责为境内所有高等院校的学生提供助学金和助学贷款，为学生和教师进行科学研究提供基金。在资金申请方面，无论是公办学校还是私立学校，具有一样的权利。各州的公办高等院校，联邦政府只负责为其提供土地，而建校资金和日常办公开支则需要各州政府自己筹集。而在日本，其中央政府的职责更加明确，只有国家直属大学才能享受中央政府的经费支持，而各地区公办高校的经费开支则由各地方政府自己解决，私立学校的办学则完全按照市场化运营。从教育投入来看，美国和日本政府的开支是不相上下的，但是它们想要达到的目标不同。美国投入大量经费是想让学生更公平的使用教育资源，而日本政府则是为了集中力量发展重点学科。我国虽然对于高校管理也有中央和地方的分工，但是地方政府对于中央财政有太大依赖性，而且地方政府在高校资金管理的职责不像美国那么明确，权限也小的多，财力投入也很少，因此我国需要进一步明确中央和地方的责任，扩大地方政府的管理权限。2、政府管理部门权责分明美国专门负责高等教育的部门是中学后教育办公室，它专门负责制定关于高等教育的政策和开展相关项目，为高等院校和学生提供支持和帮助。在这个部门下面，设置有学生资助部，专门为那些需要申请助学金或者助学贷款的学生提供服务。在这一过程中，美国政府秉持的是谁支出谁负责的原则，有效地保证了这些助学资金可以帮助到真正需要帮助的人。而那些科研经费的发放，联邦政府坚持竞争性原则，要求各个申请科研资金的单位进行比较，谁的研究对国家和社会更有意义就可以获得科研经费。日本负责高等教育的部门是文部科学省，下属设置了育英会——负责学生的助学资金的发放，学术振兴会——负责科研经费的安排，需要指出的是：日本的学术资金不仅用于支持科研项目，对于科研人才的培养也提供支持。通过上面的分析我们可以发现，美国和日本对于高校学生的助学管理和科研基金管理做到了专人专责，且执行到位，既促进了公平，又激励了竞争，相比之下我国高校学生助学申请管理则存在许多漏洞，对于上报的申请材料缺乏必要的监督，难以确定每笔资金都真正资助了有困难的学生，而对于学生开展科研活动的管理还是一片空白。（二）高等教育经费筹措方式多元化发展随着人才竞争的加剧，高等教育的重要性越来越突出。因此，各国高等教育的规模不断扩大，主要由政府负责经费开支的形式逐渐难以满足这么大的资金需求。为了给高等教育公平提供保障，高等院校需要积极推动经费的多元化发展。首先，多元化发展必须以政府财政作为资金来源的根本。这就是说，政府财政的支持必须可以满足高等教育的基础发展，多元化发展并不是要政府放弃自己的责任。其次，学费为高等教育的持续发展提供保证。收费