中国与美国国家公园的对比及其启示

山东农业大学学报(自然科学版)，2008，39(4)：631-636中国与美国国家公园的对比及其启示师卫华(北京林业大学园林学院，北京100083)摘要：国家公园是国家乃至人类的自然文化遗产资源，必须通过严格的保护和合理的开发，使其世代传承、永续利用。发达国家对自然文化遗产的保护与发展经过长时间的探索，取得了很多的经验；中国的遗产保护事业起步较晚，与世界上先进国家相比有很大差距。国内外遗产资源保护和开发问题理论和实践的分析，对中国科学保护和合理开发遗产资源多有启示。关键词：国家公园；美国国家公园；比较；启示中图分类号：TU986.6文献标识码：A文章编号：1000－2324（2008）04－0631－06收稿日期：2008-7-19作者简介：师卫华（1982-），男，在读硕士，研究方向为城市规划设计。THECONTRASTANDENLIGHTENMENTOFCHINAANDUSANATIONALPARKSHIWei-hua(CollegeofLandscapeAchitecture,BeijingForestryUniversity,Beijing100083,China)Abstract:NationalkeyscenicspotsarethenaturalculturalrelicsofChinaandtheworld,whichshouldbepassedonandemployedforeverthroughstrictprotectionsandrationaldevelopmentdevelopedcountrieshaveaccumulatedrichexperienceovertheyears.Chinastartedlateinprotectingitsrelicsandthereforecanlearnfromthosecountriessoastowellprotectanddeveloptheserelics.Keywords：NationalPark；USnationalpark；contrast；enlightenment1关于国家公园1.1什么是国家公园“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“NationalPark”，据说最早由美国艺术家乔治·卡特林（GeogeCatlin）首先提出。1832a，他在旅行的路上，对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。之后，即被全世界许多国家所使用，尽管各自的确切含义不尽相同，但基本意思都是指自然保护区的一种形式。1.2世界上第一个国家公园1807年登山家JohnColte是第一位看到黄石景观的白人，他说明了崇山峻岭及无路可行是黄石为何迟迟才被大众知悉的原因。沉寂数十年后，1870a8月，一支有组织的20余人探险队，由内战时的将军且曾任国会议员的亨利·瓦虚率领，来到黄石公园。这些探险家写了许多文章，对黄石作了广泛地报导，使社会大众产生这样的信念：这壮丽的奇景绝不能步尼加拉瓜瀑布的后尘，沦为私人开发的牺牲品。1871年，在大众的督促下，美国地形地质测量队派出科学家前往勘查。1872a，美国国会经过一场激烈的辩论之后，通过《黄石国家公园法案》，并在当年3月1日由总统签署命令，划定大部分位于怀俄明州的80万ha土地为黄石国家公园，规定为“是人民的权益和享乐的公园或游乐场”。这片广大的土地全部禁绝私人开发。至此，世界上第一个国家公园宣告诞生。2中国和美国国家公园的概况世界上许多国家政府为了保护本国的自然风景资源（山岳、岩溶、江河、湖泊、海洋、生物、沙漠、冰川、特殊地质地貌等）和人文景观资源（名胜古迹、人类遗址、陵园、园林艺术、社会风情、城乡风貌、现代工程等），使风景资源免遭破坏，让本国人民都有机会欣赏到大自然的美景和辉煌的历史古迹，都相继建立了国家公园或风景名胜区。世界上第一个国家公园（NationalPark）——美国黄石公园建立于1872a。一个世纪来，全世界已有124个国家建立了2600多个国家公园，其总面积约占地球陆地的2.6%。2.1美国的国家公园1910a美国内政部长理查德·白林格（RichardBallinger）倡议为各个国家公园制定“完整的和综合的规划（CompleteandComprehensivePlan）”。1914马克·丹尼尔斯（MarkDaniels）被任命为第一任美国国家公园“总监和景观工程师”（GeneralSuperintendentandLandscapeEngineer），丹尼尔斯认为，美国国家公园需要系统规划（SystematicPlaning）。1916a，美国景观建筑师学会的詹姆斯·普芮呼吁为每个国家公园制定“综合性的总体规划（ComprehensiveGeneralPlans）”。但直到20世纪30年代，大规模的综合性规划才得以开展。大体来说，美国国家公园的规划发展可以分为3个阶段，即：物质形态规划（MasterPlan）阶段、综合行动计划（ComprehensiveActionPlan）阶段和决策体系（FrameworkofDecisionMaking）阶段。2.2中国的国家公园1956a在广东省肇庆市建立第一个国家公园——鼎湖山国家自然保护区。自那以来，中国的国家公园事业得到迅猛发展。1982a设立了国家森林公园和国家风景名胜区，2001a设立了国家地质公园和国家水利风景区，2004a2月建设部批准设立城市湿地公园，2005a2月国家林业局批准设立湿地公园，2005a8月国土资源部批准建立国家矿山公园，截至2006a底中国的国家公园总数达1493座。3中美国家公园的比较3.1比较的基础虽然世界各国或地区其社会制度、经济基础、历史发展、文化背景、人口素质不同，风景名胜事业的发展也不平衡，对风景名胜区的概念和命名各不相同，但是其所研究和保护利用的客观对象就其性质来说基本上是相似或相同的。都是保护本国或本地区的自然风景资源和人文景观资源。国家公园在世界许多国家和地区都是以国家公园的形式体现，而我国则是以风景名胜区来命名。美国建立了国家公园系统来管理国家的自然风景资源和人文景观资源；我国也建立了国家风景名胜区系统来管理国家风景名胜资源。美国的第一个国家公园建立于1872a，而我国的第一批风景名胜区命名于1982a，相差一个世纪。美国在国家公园的管理体制和管理方法等方面有着十分科学务实的机构和详细的管理细则。美国建立了国家、州或地方政府、私立公园管理法规和管理体制；而我国则是建立了国家级、省级、市(县)级风景名胜区管理等级体系。美国国家公园系统由国家公园管理局直接领导，我国则由建设部城建司风景名胜区管理处具体负责。3.2标准在美国建立一个新的国家公园必须满足“全国性意义”、“适宜性”和“可行性”的标准。国家公园系统只是广泛的重要地点保护系统的一小部分。被评定为国家公园只是多种选择的一种，国家公园管理局还通过实施一系列计划来帮助国家公园系统以外的其它保护区。3.2.1全国性申请地区如全部符合以下4个标准，则被认为具有全国意义。（1）它是一个特殊类型资源的著名范例。（2）它在国家的自然和文化遗产方面具有很高的价值和特性。（3）它能为休闲、娱乐或科学研究提供机会。（4）它最大程度地保留了真实的、完整的、未被破坏的资源类型。3.2.2适宜性适宜性是指一个区域必须能代表一个自然或者文化主题，或一种娱乐资源，而这些在现在的国家公园系统中代表性不足，或没有被其它土地经营实体充分保护起来用于公众娱乐。3.2.3可行性可行性是指作为一个新建的国家公园、一个地区的自然系统或历史遗迹，一定要有足够的规模和相宜的结构，以确保资源的长期保护和供公众使用。重要的可行性因素包括土地拥有权，购买土地费，交通、资源遭受的威胁，需要多少职员以及开发要求。在全国性意义几个条件下面还有具体的自然景观和人文景观资源的评估范例若干个。我国的风景名胜区评定条件比较笼统和概念化，在具体执行时模糊度和难度较大。《风景名胜区管理暂行条例实施办法·1987》对各级风景名胜区的评定条件作了简要的说明：（1）国家级重点风景名胜区具有重要的观赏、文化或科学价值，景观独特，国内外著名，规模较大的定为国家重点风景名胜区；（2）省级风景名胜区具有较重要观赏、文化或科学价值，景观有地方代表性，有一定规模和设施条件，在省内外有影响的定为省级风景名胜区；（3）市(县)级风景名胜区具有一定观赏、文化或科学价值，环境优美，规模较小，设施简单，以接待本地区游人为主的定为市（县）级风景名胜区。3.3管理机构美国于1916a成立了国家公园管理局（TheNationalParkService），揭开了美国国家公园发展的新篇章。国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理。克林顿政府对国家机构进行了全面的改革，新的公园管理体制于1995年开始实施。新的管理体制是在华盛顿国家公园管理局领导下，全国设7个地区局，以州界来划分管理范围。地区局下面再设16个公园组支持系统。一般是将生态环境和文化资源类似的公园组成一个公园组，以便按其资源类型和特色开展相应的管理工作。国家公园管理局设局长一名，副局长一名。下设对外事务部和国际事务部。对外事务部下设立法与国会事务处、公众与旅游事务处。另外有5名局长助理分管5个方面的工作。我国于1985a由国务院颁布的“风景名胜区管理暂行条例”第四、第五条规定：建设部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本区的风景名胜区工作。风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。我国风景名胜区的管理体制骨架已经形成，但是缺乏自上而下的直属的、系统的、实质性（财政和人才资源管理权）的上级权威管理机构和基层务实管理机构。风景名胜区的管理显得杂乱而繁忙，好多应该建立的基层研究管理机构基本上没有。目前我国的风景名胜区管理政出多门，让具体执行管理的部门很难办事，不知道该按谁的办。尤其是一些地方、部门在眼前经济利益的驱使下对风景名胜资源进行掠夺性开发，对景观和生态环境破坏十分严重。3.4规划设计机构美国国家公园规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责，独家垄断操作。这一方面保证了规划设计的质量，另一方面又阻止了违反规划的事情发生。丹佛规划设计中心有职员665人，其中有风景园林师，生物、生态、地质、水文、气象等方面的专家学者，还有经济学、社会学、人类学的专家。国家公园的单体设计也是丹佛规划设计中心负责，以便保证总体规划──控制性详规──单体设计的一致性。施工监理工作也是由丹佛规划设计中心负责。另一个特点是规划设计在上报以前必须先向当地及州的国民广泛征求意见，否则参议院不予讨论。目前我国风景名胜区的规划设计缺乏国家的规范管理。我国的风景名胜区的规划设计单位有各级城市规划院、园林规划建筑设计院(所)、大专院校的有关院系设计单位等等。这些规划设计单位在风景名胜区的发展中起了一定的积极作用。但是规划设计的质量参差不齐，存在的问题很多，风景名胜区的规划有自身独特的要求，涉及许多专业、学科、保护、建设、管理多个方面。并不是任何人、任何设计机构都能规划设计得很合理、很好的，需要有一定的经验和资质。3.5经营管理的差异美国国家公园的管理人员都由总局任命和调配。工作人员分固定职员和临时职员、志愿人员。聘请临时职员可以满足旅游旺季的需要。对于职员都要求有大学本科以上的学历，而且还要进行上岗培训。培训时主要学习国家公园历史、游客心理、自然景观资源和人文景观资源的保护、生态学、考古学、法律法规、导游讲解和救生知识等。美国的国家公园管理经费主要是靠国会拨款维持日常运转，其中很少一部分来自国家公园的门票收入。但是如果要开展社会活动，如出版书刊、举办培训班、开展宣传教育、筹集资金、帮助公园购买土地、到议会开展游说活动等就要依靠政府和非政府组织筹措。目前我国的风景名胜区人事管理比较落后，缺乏应有的