台湾金融消费者保护法述评及其对当前金融监管的启示

1台湾《金融消费者保护法》述评及其对当前金融监管的启示黄江东1(中国证监会上海监管局，上海200135)[摘要]我国台湾地区近期颁布了《金融消费者保护法》，该法以统合立法的方式原则规定了金融机构对金融消费者应负的义务，并对金融消费争议处理作了重点规定。本文还对美国、英国、日本、澳大利亚等国金融消费者保护立法作了介绍。在此基础上，提出了我国金融消费者保护的框架性建议，并就证券投资者保护问题提出了若干具体政策措施。［关键词］金融消费者保护金融监管CommentaryonTaiwanFinancialConsumerProtectionActandItsReferencetoCurrentFinancialRegulationHuangJiangdong(Shanghaibranchoffice,CSRC,Shanghai200135)Abstract:Recently,TaiwanAreahaspromulgatedtheFinancialConsumerProtectionAct,whichregulatesthefinancialinstitution'sobligationstofinancialconsumersinprincipleofunifiedlegislation,andalsotakesemphasisondisposaloffinancialconsumerdisputes.Meanwhile,thisthesishasintroducedfinancialconsumerprotectionmechanismsinAmerica,British,JapanandAustraliaandsoon,basedontheabove,suggestionsoffinancialconsumerprotectionframeworkandseveralspecificpolicymeasuresonsecurityinvestorsprotectionissueshavebeenputforward.KeyWords:FinancialConsumerProtection,FinancialRegulation当前，在美国上演的“占领华尔街”运动正如火如荼，并有向全球漫延的趋势，漠视公众作为金融消费者的权利是其中重要的诱因。近期，我国台湾地区颁布了《金融消费者保护法》，并将于2011年12月30日施行，该法顺应了近年来──尤其是次贷危机以来，世界各1作者简介：黄江东，1979年生，安徽太湖人，华东政法大学法学博士，研究方向：证券法，现供职于上海证监局，本文仅为作者本人学术观点，不代表所在单位意见。（联系方式：13816014358，021-50121095，[e-mail]）2国加强金融消费者保护的大趋势。我国作为新兴市场国家，借鉴其它国家和地区金融监管中的经验，以更好地发展我国金融市场，是很有必要的。鉴于此，本文拟对台湾地区《金融消费者保护法》作一个介绍，同时参考若干有代表性国家的金融消费者保护立法的发展趋势，在此基础上，提出我国金融消费者保护的若干政策建议，以供参考。一、台湾《金融消费者保护法》的主要内容（一）适用范围该法第4条规定：“本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。”同时，第3条规定：“本法所定金融服务业，包括银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业及其他经主管机关公告之金融服务业。”可见，该法就行业范围而言，包括传统各金融子行业，以列举的方式予以明示；就个体保护范围而言，体现了倾斜保护的原则，即只保护那些财务较弱、缺乏专业知识的金融商品和服务的接受者，以平衡金融交易当事人之间的利益关系；对于专业投资机构或具备较好财务和专业知识的自然人或法人，由于在与金融机构的商业活动中，并不处于明显的劣势，没有予以特别保护的必要。值得注意的是，该法第6条规定：“本法所定金融服务业对金融消费者之责任，不得预先约定限制或免除。违反前项规定者，该部分约定无效。”可见，该法关于金融机构的义务属于强制性规定，不得以双方约定的形式予以限制或免除。当条规定具有突出的现实意义，因为在金融交易中，金融机构往往会利用其信息、能力上优势，制订不利于金融消费者的格式条款，试图规避法律规定。该条否认了这种免责条款的效力。（二）金融机构对金融消费者所负的保护义务该法第二章对金融机构对金融消费者的义务主要从以下几个方面做了原则性规定：1．公平、诚信订约之义务。该法第7条规定：“金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约，应本公平合理、平等互惠及诚信原则。金融服务业与金融消费者订立之契约条款显失公平者，该部分条款无效；契约条款如有疑义时，应为有利于金融消费者之解释。金融服务业提供金融商品或服务，应尽善良管理人之注意义务。”金融机构利用与金融消费者订约能力上的悬殊，订立不公平合同的情况屡见不鲜，故此，法律上有必要强加给金融机构公平订约之义务；显失公平之条款无效及契约（多为格式合同）为利于金融消费者之解释，与传统民法理论相一致；所谓善良管理人义务，可解释为根据诚信原则所就应负有之注意义务。2．不得虚假宣传之义务。该法第8条规定：“金融服务业刊登、播放广告及进行业务招揽或营业促销活动时，不得有虚伪、诈欺、隐匿或其他足致他人误信之情事，并应确保其广告内容之真实……”要求金融机构必须如实进行业务宣传，不得夸大过往业绩、夸大未来收益等，对金融消费者所负担之义务不得低于广告之内容及进行业务招揽或营业促销活动时对金融消费者所提示之资料或说明。此外，该条还特别规定，金融机构不得藉金融教育倡导的机会，引荐个别金融商品或服务，即不得以金融消费者教育之名，行推销之实。3．适当性管理义务。该法第9条规定：“金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约前，应充分了解金融消费者之相关数据，以确保该商品或服务对金融消费者之适合度。”即要求金融机构必须对金融消费者予以充分了解，对其财务状况、风险偏好、投资能力等进行综合评估，以避免其购买了超出其风险承受能力之金融商品或服务。美国次贷危机爆发的根源即在于金融机构对贷款人的适当性没有进行管理，导致大量根本没有贷款能力的人进入了房贷市场，一旦房价下跌、经济形势转坏，就引发了系统性金融风险。34．充分说明及揭示风险义务。该法第10条规定：“金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约前，应向金融消费者充分说明该金融商品、服务及契约之重要内容，并充分揭露其风险。”由于金融机构与金融消费者处于严重的信息不对称地位，金融机构为促成交易，往往倾向于夸大金融商品、服务的收益而忽略其风险，这实际上误导了金融消费者。该条明确要求金融机构必须充分履行说明义务，使投资者对相关金融商品、服务的收益及风险状况完全知情。5．损害赔偿义务。该法第11条规定：“金融服务业违反前二条规定，致金融消费者受有损害者，应负损害赔偿责任。但金融服务业能证明损害之发生非因其未充分了解金融消费者之商品或服务适合度或非因其未说明、说明不实、错误或未充分揭露风险之事项所致者，不在此限。”根据该条，金融机构未尽适当性管理义务或未充分履行说明及风险揭示义务的，造成金融消费者损害，应予赔偿。值得注意的是，这里的损害赔偿责任适用的是过错推定原则，即除非金融机构能证明其行为与损害之间不存在因果关系，否则即应赔偿。这种严格的归责原则，有利于较好地保护金融消费者的利益。（三）争议处理机构和程序该法第三章共用了18个条文2对争议处理进行规定，下文仅从争议处理机构的组成、争议处理的程序、效力等方面作一介绍：1．争议处理机构的组成。该法第14条规定，争议处理机构其性质为财团法人，资金来源于政府及民间捐助、以及向金融服务业收取之年费及服务费；第15条规定，争议处理机构设有董事会及监察人；第17条规定，争议处理机构为处理评议事件，设评议委员会，置评议委员九人至二十五人，必要时得予增加，其中一人为主任委员，均由董事会遴选具备相关专业学养或实务经验之学者、专家、公正人士，报请主管机关核定后聘任。评议委员任期为三年，期满得续聘。主任委员应为专任，其余评议委员得为兼任。第18条规定，评议委员会为处理评议事件，得依委员专业领域及事件性质分组。评议委员应具备之资格条件、聘任、解任、薪酬及其他应遵行事项之办法，由主管机关定之。由上可见，争议处理机构其性质为民间组织，只不过由于承担了金融消费者保护的职责，其运作中诸多事项由行政机关予以管理监督。2．争议处理的程序。该法第13条第2款规定，“金融消费者就金融消费争议事件应先向金融服务业提出申诉，金融服务业应于收受申诉之日起三十日内为适当之处理，并将处理结果回复提出申诉之金融消费者；金融消费者不接受处理结果者或金融服务业逾上述期限不为处理者，金融消费者得于收受处理结果或期限届满之日起六十日内，向争议处理机构申请评议。”该法第23条第2款规定，“金融消费者申请评议后，争议处理机构得试行调处；当事人任一方不同意调处或经调处不成立者，争议处理机构应续行评议。”该法第25条第1款规定，“争议处理机构于受理申请评议后，应由评议委员会主任委员指派评议委员三人以上为预审委员先行审查，并研提审查意见报告。”第27条规定，“预审委员应将审查意见报告提送评议委员会评议。评议委员会应公平合理审酌评议事件之一切情状，以全体评议委员二分之一以上之出席，出席评议委员二分之一以上之同意，作成评议决定。”以上程序图示如下:2该法共有33个条文，关于争议处理部分的条文超过一半，可见争议处理为该法重心所在。43．争议处理的效力。该法第29条第1款规定:“当事人应于评议书所载期限内，以书面通知争议处理机构，表明接受或拒绝评议决定之意思。评议经当事人双方接受而成立。”可见评议结果之效力原则上是以双方的合意接受为基础的，这一点截然不同于司法判决或仲裁，而更类似于双方签订的契约。该条第2款规定：“金融服务业于事前以书面同意或于其商品、服务契约或其他文件中表明愿意适用本法之争议处理程序者，对于评议委员会所作其应向金融消费者给付每一笔金额或财产价值在一定额度以下之评议决定，应予接受；评议决定超过一定额度，而金融消费者表明愿意缩减该金额或财产价值至一定额度者，亦同。”该款是对第一款的修正，即金融机构事前同意或在有关契约中已约定适用本法之争议处理程序，且给付之金额不超过一定额度时，则金融机构没有选择余地，必须接受评议结果；此外，如果评议决定超过一定额度，但金融消费者出于快速了结纠纷等考虑，而愿意做出一定让步，愿意缩减该金额或财产价值至一定额度时，金融机构也必须接受评价结果。可见，评议结果原则上以双方接受而成立，但在一定情况下，为方便提高金融争议处理之效率，强制金融机构必须接受评议结果，这也正体现了金融消费者保护的立法目的。进一步的问题是，经双方接受的评议结果具有何种法律效力？该法第30条第1款规定：“金融消费者得于评议成立之日起九十日之不变期间内，申请争议处理机构将评议书送请法院核可。”第4款规定：“评议书依第二项规定经法院核可者，与民事确定判决有同一之效力，当事人就该事件不得再行起诉或依本法申诉、申请评议。”可见，评议结果经司法审查确认后具有与司法判决同等之效力。那么，法院审查是形式审查还是实质审查呢？该法第30条第2、3款又规定：“除有第三项情形外，法院对于前项之评议书应予核可。”“法院因评议书内容抵触法令、违背公共秩序或善良风俗或有其他不能强制执行之原因而未予核可者，法院应将其理由通知争议处理机构及当事人。”可见，法院的审查，主要是形式审查，即除非存在法定不予核可的理由，否则应对评议书予以核可。（四）简要评析1．该法改变了过去分行业对金融消费者分别立法保护的做法，实行综合一体保护。本次台湾地区的金融消费者保护法，跟随世界其它国家金融立法的趋势，一改分别立法模式，而是将各金融部门法中关于金融消费者保护的内容统合到一部法律中，对各类金融消费者实行一体保护，其优点至少体现在以