北京市殡葬惠民政策及实施报告

北京市殡葬惠民政策及实施报告北京市民政局随着我国经济社会的迅速发展，人民群众的物质文化生活需求也不断发生新的变化，这就要求政府的各项工作要树立和落实科学发展观，坚持以人为本和全面协调可持续的理念，用统领全局的战略眼光洞察社情民意，采用多样化、复合型的政策措施，统筹兼顾城乡、区域、经济社会、人与自然和谐发展。近年来，北京市殡葬工作贯彻和落实科学发展观，积极实践“大民政”理念，以一系列殡葬惠民组合政策的实施为标志，逐步探索出一条符合时代和人民要求的殡葬事业发展模式，为首都首善之区全面实现城乡一体化进行了有益探索，并为进一步深化殡葬改革发展奠定了良好的基础。一、殡葬惠民新政的实践和探索近年来，北京市从贯彻落实科学发展观、加强执政能力建设的高度出发，提出大民政理念，在公共财政、制度建设、城乡统筹等方面加大对民生领域的倾斜，有力地推动了首都民生事业和社会发展。在“大民政”理念的指引下，首都民政系统积极探索，开展了许多行之有效的工作。其中，以三项惠民利民新政为主的一揽子殡葬惠民政策，有力地推动了城乡统筹的社会保障制度的建立和完善，在全国各地引起强烈的反响。“大民政”指导下的殡葬惠民组合政策是新形势下殡葬改革和发展模式的有益探索，体现了殡葬事业发展的阶段性特征，适应了殡葬改革的新要求，满足了首都人民群众的基本殡葬服务需求。（一）殡葬惠民新政的背景1．统筹城乡经济社会发展一体化的新要求。2009年初，中共北京市委十届五次全会审议通过了《北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》。意见提出，适应新形势下推进首都改革开放和现代化建设的要求，要加快北京农村改革，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，促进城乡经济社会发展融合互动、优势互补、互利共赢。形成城乡经济社会发展一体化新格局，要求完善社会保障，推进城乡基本公共服务均等化，体现在殡葬工作上，就是要在全国率先实现城乡基本殡葬公共服务的均等化。2．首都殡葬改革继续深入发展的需要。殡葬改革是一项移风易俗的革命，是对传统丧葬观念、方式的根本变革。改革开放以来，首都殡葬改革取得了很大成绩，殡葬事业发展迅速，殡葬文化建设成就斐然，骨灰处理方式多样化，火化率连续多年实现100%，人民群众丧葬观念变化深刻。但同时，首都殡葬改革已经进入攻坚阶段，所面对的主要矛盾有：一是殡葬改革的成果需要继续巩固；二是客观存在的城乡差距导致部分偏远农村和山区还存在乱埋乱葬的现象；三是从全面实现火化到逐步不保留骨灰还需要作出巨大的努力；四是客观上还存在丧葬消费盲目攀比、部分群众丧葬负担较重等问题。面对首都殡葬改革的新形势，必须要强化民政部门在殡葬管理上的政策引导、补贴资助、监督规范力度，以巩固殡葬改革成果，推动首都殡葬改革走向深化。3．首都经济社会的快速发展为实现基本殡葬公共服务均等化提供了有利条件。改革开放30年来，首都经济社会发展取得了巨大成就，经济实力和财政实力大大加强，工业化指数和城市化率大大提高，农业户籍人口呈现逐年下降趋势。从发展阶段看，首都有条件实现城市支援农村，工业反哺农业，也有财力确保民政福利项目由“兜底”保障的补缺型模式转向惠及全市人民的普惠型模式。对于殡葬工作而言，就是要扩大相关殡葬惠民政策的覆盖面，提高殡葬惠民待遇水平，加强对城乡社会弱势群体的扶助,让殡葬事业发展的成果惠及更多的人民群众。4．首都殡葬事业的发展为殡葬惠民工作奠定了良好的物质基础。经过多年的发展，北京市殡葬设施已基本具备了提供公共服务的能力。目前，全市共有12家殡仪馆，其中城八区2家，10个远郊区县各1家，全都具有火化遗体的功能。全市共有火化炉73台，接运遗体车辆135辆，年火化遗体8万余具。全市共有骨灰安置设施104处，其中经市民政局审批的经营性公墓（骨灰林、骨灰堂）33处，经各区县民政部门审批的公益性公墓24处，乡镇自建公益性骨灰堂47处。全市已埋葬遗体和安置骨灰近50万余份（其中公墓安置43万、骨灰堂安置7万），公墓已占地约15000亩。各公墓尚余可用土地共约6000亩，各骨灰堂尚有空余骨灰格位26万个左右。自2006-2009年，全市在顺义、平谷等区县新建、改建了近50处农村公益性公墓。这些都为殡葬惠民工作提供了有利条件。5．殡葬惠民工作的开展为完善政策、制度积累了好经验。首都民政部门一直重视殡葬惠民工作的开展。1997年，北京市殡葬管理处出台《关于减免优抚、社救对象丧葬业务收费的办法》，对优抚对象进行优待优惠，对重点社救对象进行救济。每年仅八宝山、东郊两家殡仪馆就减免约200万元，属于典型的补缺型惠民政策。21世纪初，殡葬惠民逐步由殡仪馆减免火化费用发展到骨灰安置折价优惠、清明节推出一系列平价惠民项目、便民服务免费（轮椅、水桶、伞等）、提供扫墓专线等多种利民惠民措施，同时还推出了“冥币纸钱免费换鲜花绢花”的改革引导型惠民项目。这些殡葬惠民工作的积极探索，为制定适应“大民政”理念的复合型殡葬惠民新政打下了良好的基础。（二）复合型殡葬惠民新政的主要特征在“大民政”理念的指导下，我们针对制约首都殡葬事业发展的瓶颈问题，立足公益性、福利性，以创新公共服务为突破口，大胆鲜明地提出了“复合型”殡葬惠民新政组合，让“大民政”发展理念在殡葬改革的实践中得以充分的体现。“复合型”殡葬惠民新政的核心理念是以“大民政”理念统领殡葬改革实践，满足人民群众殡葬需求，其具体表现形式为以适度普惠型为主，其他方式为补充。主要考虑了三个方面因素：1、体现综合性。殡葬改革经历了近60年，顺利完成了第一阶段的历史任务，由土葬改革为火葬的历史任务基本完成，殡葬改革第二阶段任务是由保留骨灰向不保留骨灰转变。现阶段正处于殡葬改革第一阶段向第二阶段过渡的中期，殡葬消费需求也呈现了多元化趋势，殡葬惠民新政要统筹考虑多方面因素，综合多种民政事业发展模式的优点，既要使首都城乡人民得到适度普惠，又要重点保障弱势群体，既解决短时期内的问题，又着眼长远、在惠民利民的同时引导殡葬改革。2、立足基本性。即统一全市殡葬补助基本标准。根据对北京市居民基本殡葬需求的调查分析，北京市火化率约为98%，火化区火化率100%，因此绝大多数居民的殡葬消费包括遗体冷藏、接运、整容、告别、火化、骨灰存放等六个基本内容。以人性化的标准测算，将脱穿衣、卫生棺等项目包括在内，一次普通的殡葬消费2009年约3000元左右（详见表1）。2009年初，北京市职工丧葬补助标准已由原来的800元提高至5000元，其中2000元属于抚恤抚慰金。为体现平等、公平，参照职工丧葬补助标准，我市无丧葬保障居民丧葬补助标准统一定为5000元，基本满足了一般群众的基本殡葬消费需要。表1北京市居民基本殡葬消费情况表（2009年）序号项目限定规格/定价标准价格（元）备注1冷冻存限七日内（含七250按“3日以内（含3日）每具每日30尸日）元；3日至7日每具每日40元；7日以上每具每日50元”标准计算2遗体运输限中档殡仪车以下500-800起价50元，10公里以上5元/公里；夜间（18时至次日早8时）出车，车费加收50%；运输费收费按往返计算；汽车空驶费，因家属变更放空返回的，按半价收费。此处按60-100公里（按30-50公里往返计算），加上夜间出车等因素，计取综合值3脱穿衣一般性100特殊遗体面议4一般整容一般性150传染病、腐烂尸加倍5租用告别室限二类中档装修告别室以下500不含租用花圈6卫生棺一次性普通品种200—300市场调节7火化限三类自动炉以下3808骨灰盒普通品种500—800市场调节9骨灰堂寄存50元/年150按存3年计算合计2730—3430元资料来源：北京市民政局。3、甄别差异性。（1）甄别受惠人群身份的差异性。经过调查研究，北京市目前已享受丧葬福利费补贴的居民有：机关、事业单位编制人员及离退休人员；企业在职职工、在本市基本养老保险统筹内按月领取养老金的人员；领取失业保险金的人员等。在殡葬消费方面不享受资金扶助的居民主要为农民，其次为城镇无业人员，还有个体工商户、灵活就业、征地超转、无社会保障老年人等居民。据此，我们认真分析了北京市惠民新政覆盖人群的身份及特点，甄别差异，按照一次性原则，已享受丧葬补助的居民均不再享受新的丧葬补助，其他居民则全部享受殡葬惠民政策。截至2008年底，全市户籍人口1229.9万人，农业户口279.1万人（2007年为284.3万人），非农业户口950.7万人（见表2-2），城镇失业人员10万人（见表2-4）。常住人口死亡率4.75‰（见表2-1），每年死亡农业户口人数约2万人（见表2-3）。全市在岗职工共478.9万人，其中机关编制人员14万人，事业单位编制人员42万人，其余为企业在职人员；未纳入基本养老保险统筹的机关、事业单位离退休人员26万人；在本市基本养老保险统筹内按月领取养老金181.07万人；正在领取失业保险救济金3.3万人（以上数据来源于北京市人力资源和社会保障局及表2-5）。由此可推断，城乡不享受丧葬补助的居民人数约为519.03万人。按照4.75‰的死亡率计算，每年需补贴2.58万人。表2-1北京市人口状况表（2004-2008）年份常住人口(万人)按城乡分常住人口出生率(‰)常住人口死亡率(‰)户籍人口(万人)城镇人口乡村人口20041492.71187.2305.56.135.391162.920051538.01286.1251.96.295.201180.720061581.01333.3247.76.264.971197.620071633.01379.9253.18.324.921213.320081695.01439.1255.98.174.751229.9资料来源：北京市公安局。节选自《北京市2009年度统计年鉴》3-1表2-2北京市户籍统计（2008年）户籍人口户数(万户)人口数(万人)合计非农业户农业户合计非农业户农业户481.2363.9117.31229.9950.7279.1资料来源：北京市公安局。节选自《北京市2009年度统计年鉴》3-7表2-3北京市户籍人口变动情况表单位：人项目20082007死亡5134851566非农业人口3130729960农业人口2004121606资料来源：北京市公安局。节选自《北京市2009年度统计年鉴》3-9表2-4北京市城镇登记失业人数和城镇登记失业率(2004-2008年)单位：万人年份年末实有城镇登记失业人员城镇登记失业率(%)20046.461.30200510.572.11200610.401.98200710.631.84200810.331.82资料来源：北京市人力资源和社会保障局。节选自《北京市2009年度统计年鉴》3-26表2-5北京市参加社会保障情况表年份参加基本养老保险人数参加失业保险人数参加工伤保险人数参加农村社会养老保险人数2007671.7535.3609.249.12008758.1614.3666.5127.5资料来源：北京市人力资源和社会保障局。节选自《北京市2009年度统计年鉴》21-2（2）甄别殡葬消费水平的差异性。在惠民政策受惠人群中，仍存在殡葬消费水平的差异，主要体现在对市场化的殡葬消费产品的选择以及骨灰安置等后期殡葬消费上。本市重点优抚、社救对象仍不在少数，优抚对象总人数约2万，社会救济对象总人数则达到将近23万（参见表3），对于这部分人群的骨灰安置问题，北京市采取了以普惠为主，补缺并重的方式，同时结合为民办实事项目，在惠民的同时，进行了殡葬改革引导，一举多得。这一点下文还将论述。在骨灰安置公共服务设施普惠全市市民的同时，对重点优抚、社救对象则采取特殊照顾政策，由首个城市公益性公墓为这部分人群免费办理立体安葬。表3北京市优抚及主要救济对象情况单位：人项目人数2008年为2007年的%20082007抚恤、补助优抚对象总人数2328823021101.2社会救济对象总人数22815222993599.2城市居民最低生活保障人数14507514757698.3农村最低生活保障人数7878977818101.2农村五保供养人数4288454194.4资料来