北极航道所涉及的现行法律体系及完善趋势

北极航道所涉及的现行法律体系及完善趋势作者：闫铁毅[摘要]随着全球变暖的趋势大大加强，北极航道通航的可能性也越来越大，北极地区有着丰富的资源和重要的战略地位。但北极并不像南极一样拥有专门性的国际公约作为管理的依据。现阶段调整北极地区的法律规范大多还只是软法性质或局部领域的多边条约。文章拟对北极地区及北极航道所涉及的现行有效的法律和国际公约进行梳理，并从中找出北极地区法律缺失的解决之道。[关键词]北极航道；联合国海洋法公约；法律体系；国际公约北极地区蕴含着丰富的资源和占据着重要的军事、交通战略地位。随着全球气候变暖，北极冰层加速融化，北极航线黄金水道的地位越发突显，北极航道一旦贯通，将成为沟通亚洲、欧洲、北美洲的一条新的海洋交通大动脉。根据美国宇航局的记录，过去30年来，北极地区的气温每10年上升0.5℃，北极地区生物生长期每10年延长数天，北极圈内永久冻土也已开始解冻。科学家估计北冰洋上的冰正以每年3％的速度融化，也就是说在50到100年之间，北冰洋可能将会完全没有冰山的屏蔽，航运、渔业和石油天然气开发将畅通无阻。从伦敦到东京的航线经东北通道比绕道苏伊士运河缩短8000公里，从纽约到东京的航线经西北通道比绕道巴拿马运河缩短4200公里。目前亚洲到欧洲的远洋航线大约为13000英里，如果北极航线实现全面开放，则亚洲到欧洲远洋海运航程至少可以缩短到7900英里，整整少走了5100英里。由此可见，北极航线对于东亚、欧洲、北美的各主要贸易国都具有十分重要的意义，其蕴藏的巨大经济利益可想而知。一、北极地区专门性法律规范的缺失及现行法律规范体系尽管北极航道的价值巨大，但至今仍没有一个规定人们在北极地区所有活动的专门性国际条约，也没有专门适用于北极地区的如同“南极条约体系”那样的法律制度。目前，北极航道有限的国际制度安排包括三个层次：一是全球层面的制度安排，即1982年联合国海洋法公约(UNCLOS)。它并不是专门为北极地区而设计的，但是由于其普遍性，北极理所当然也在公约约束的范围之内。二是多边层面的制度安排。如1920年的《斯瓦尔巴群岛条约》(又称《斯匹兹卑尔伯根群岛条约》)。该条约规定了斯瓦尔巴群岛的主权归属于挪威，但保留其他国家在斯瓦尔巴群岛的开采权利，并保持群岛的非军事化。除条约外，北极地区还有着其他机制，其中最著名、发挥作用最大的就是由北极环境保护战略(AEPS)发展而来的北极委员会(TheArcticCouncil)。该委员会为北极地区的环境保护合作提供了重要平台。三是双边层面的制度安排。例如1988年美国和加拿大签订的《北极合作协议》、1994年《美国政府和俄罗斯联邦政府关于防止北极地区环境污染的协议》、1998年挪威与俄罗斯签订的《环境合作协议》等等。二、现行北极地区具体公约及法律规范将现有的法律文献与北极考察的经验结合分析，有关北极的海洋法问题主要集中在以下几个方面，一是航行权问题，二是科学研究问题，三是环境保护问题，如果详细划分的话，在环境保护问题中，我们还可以将其归纳为防治污染问题和资源保护问题，此外还有与航行有关的海事法问题。这5个方面基本都有国际公约或议定书作为其制度基础。我们不难发现，目前北极航道所涉及的法律制度大多是是由主权国家主导的无约束性的(non-binding)软性法律(softlaw)和约束性的硬性法律的混合，北极地区现有制度都是针对具体问题的，缺乏一种整体性的、统一全面、完整综合的制度。此外，这些安排大多是关于环境保护或合作的，关于地区整体治理或主权的安排则非常之少。这也使得北极航道的现行法律显得操作性和应用性的程度较低。(一)《联合国海洋法公约》现在处理北极航道争端的相关法律机制主要是《联合国海洋法公约》，常被称作“海洋宪章”，其包括了国家主权权限、海上航行、海底矿产、海洋环境保护等海洋法所能涉及到的各个领域，它也为海洋权益争端的解决提供了一个法律框架。但是，《公约》在如何处理航道相关的权属及区域划分方面的表述却十分模糊。《公约》也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。因此，《联合国海洋法公约》只能说是一部并不完整的“北极海洋基本法”。1.《公约》有关航行条款的规定。《公约》规定了船只在海上航行的权利。例如，第17－19条规定了所有船只的无害通过权。第38条规定了通过他国的“专属经济区”的过境通行权。对这些通过权，《公约》仅仅作出了和平、安全、继续不停和迅速的规定。而当前关于“西北航道”主权行使的争论正是围绕着过境通行权的相关条款进行的。加拿大一直主张“西北航道”是其内水的一部分，因此排除适用《公约》第38条。而其他大部分国家则认为该航道是一条海峡，应当向所有人开放。有关航道主权的争夺各国都相继出台了国内法进行声明式的立法。加拿大首先确立了“扇形原则”，虽然后来扇形原则曾遭受异议，但仍有部分支持者。2006年，俄总统普京签署了《俄罗斯与挪威关于划分巴伦支海大陆架的协议》，这使得北极的主权争端有了新的解决途径。2.《公约》有关大陆架制度的规定。大陆架法律制度的提出以美国总统杜鲁门在1945年8月28日发表的《关于美国对大陆架底土和海床自然资源的政策宣言》(简称《杜鲁门宣言》)为主要标志。由于美国对大陆架自然资源的主张符合多数国家尤其是拉美国家对各国海岸自然资源的开发要求，各国相继仿效，从而推动了联合国大陆架法律制度的创设。为适应各国对大陆架自然资源的权利主张和要求，联合国于1958年召开了第一次海洋法会议，缔结了《大陆架公约》。其主要内容包括两个方面，即大陆架定义(范围)和大陆架划界原则。其后，在联合国第三次海洋法会议上，大陆架的可开发性标准遭到了广泛批评。经反复磋商，会议通过的《公约》规定了新的大陆架定义，还修改了《大陆架公约》的大陆架划界规则，重新规定了大陆架划界的原则。《公约》中有关专属经济区和大陆架制度的规定体现了海洋法的重要发展。根据公约规定，专属经济区是沿海国领海以外的一个海洋区域，它的宽度是从测算领海宽度的基线量起不超过200海里。沿海国的大陆架包括其陆地领土的自然延伸，其范围扩展到大陆边缘的海底区域，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里；如果超过200海里，则最多不应超过350海里或2500公尺等深线以外100海里。沿海国为勘探大陆架和开发自然资源的目的，享有对大陆架行使专属性的主权权利；沿海国还有授权和管理他国在大陆架上进行钻探的专属权利。公约上述法律制度对于北极航道的资源环境权属问题，无疑具有指导性的意义。在制定北极资源管理以及航道内资源权属相关法律制度时，公约可以发挥巨大作用。3.《公约》有关争端解决的规定。《公约》增加了用和平方法解决争端的义务。第279条规定，各缔约国之间应当首先用非正式方式解决争端。如果两国自己不能解决，《公约》提供了4种解决方式：缔约国可以国际海洋法法院、国际法院、或者按照《公约》附件Ⅶ、附件Ⅷ分别组成的两个仲裁庭中选择一种或几种来解决争端。如果争端的两个当事国选择了不同的方式，那么《公约》规定各缔约国应选择仲裁的方式，除非它们之间另有协议。“北极国家”之间选择的正是不同的方式：加拿大选择的是国际法院或按照附件Ⅶ组成的仲裁庭；丹麦和挪威选择的是国际法院；俄罗斯根据争议的内容不同选择的是按照附件Ⅶ组成的仲裁庭或国际海洋法法院。而且，《公约》第298条允许各国在解决各类争端时可以不接受以上任何一种方式。这当然也包括国家间相向或相邻领海、专属经济区和大陆架的边界争端。加拿大、丹麦、俄罗斯都表明，它们不接受《公约》第298条所提供的任何解决程序，而这条例外条款的适用很可能会影响争议的最终解决，因为这条规定就意味着没有强制性的争端解决方式。4.《公约》在解决北极航道争端中的适用。《联合国海洋法公约》国家经济利益的驱动导致这些国家对北极自然资源的争夺难以避免。纵览目前能够解决此类争端的法律文件和各国的执行情况，1982年的《联合国海洋法公约》是平衡各签约的北极国家之间利益的最有效的途径。在一些争端中，包括美国在内的很多国家都考虑过用《联合国海洋法公约》来解决问题。例如，在丹麦和加拿大的汉斯岛争端中，两国都批准适用《联合国海洋法公约》，通过控制专属经济区下汉斯岛的周边水域来解决它们对于汉斯岛的争议纠纷。相似的，加拿大、美国和其他北极地区国家也都同意适用《联合国海洋法公约》来解决西北航道周围的争议事项。在国际法院审理的利比亚对马耳他一案中，因为条约用语不清晰，国际法院只好适用其他国际法原则来审理相互重叠的大陆架主张。5.《公约》不足之处引发的问题。《联合国海洋法公约》对于北极航道问题作出的规定并不完善，使得该公约不足以保证北极地区的资源开发、大陆架以及公海利用等问题的有序解决，其存在的盲点为有关国家的单方面行动埋下伏笔。北极点周围的大片海域没有岛屿，因此，这片海域的争端无法套用该条款进行解决。解决争端的关键在于完善有关的国际法和公约，建立一套各国都认同的国际规范。在北极航道的管辖权上，北极国家之间还存在着不少争议和分歧。美国和前苏联在北极水域宣布200海里专属经济区以及加拿大的《北极水域污染防止法》都遭到了质疑。俄罗斯北极插旗之举，就是冲着国际法的盲点而来。接二连三的极地争端冲击着现行国际机制的调节和适应能力。但各国并不提倡以武力形式开疆拓土，只能在国际法框架内寻找实现本国利益的途径和手段。为了顺应时代要求，1987年，美国总统里根和前苏联总书记戈尔巴乔夫在美苏首脑会议上共同提出了改变对抗，开展北极科学合作的号召。有很多学者认为，可以利用《联合国海洋法公约》去处理北极航道权属的冲突。但是，《联合国海洋法公约》不能无缝地适用于北极。这个地区的独特的地理环境使这种法律框架无法完全适用。美国最权威的北极问题专家斯科特·博格森指出：《联合国海洋法》不能解决的问题包括，在5个竞相主张主权沿海国家之间，关于瓜分世界上最长的并且地质最复杂的大陆架的分歧；加拿大和其他国家就西北航线主权的分歧；美国和加拿大之间划定波弗特海的海事边界之间的分歧；挪威和俄罗斯之间划定巴伦特海的海事边界之问的分歧等。第76条规定、第57条的规定给了一些国家可乘之机，向200海里以外的海洋提出大陆架主权要求。(二)关于《斯匹茨卑尔根群岛的条约》《南极条约》的签署使各国对南极的主权要求得以冻结，但在北极地区则没有这样的国际公约。作为迄今为止北极圈地区为数不多的具有国际色彩的政府间条约之一，《关于斯匹茨卑尔根群岛的条约》，又称《斯瓦尔巴条约》，其作用显得十分突出。斯瓦尔巴群岛1596年6月19日被发现，随后《斯瓦尔巴条约》于1920年2月9日在巴黎签订，该条约可以说是解决国际海洋争端的一个典范，因此，北冰洋冲突各方完全可以而且有必要按相同的思路签订一个类似于《斯瓦尔巴条约》的公约，在北冰洋地区形成和平、和谐的环境。1920年2月9日，挪威与美、丹麦、法、意、日、荷兰、英、瑞典等18个国家在巴黎签订了《斯匹茨卑尔根群岛条约》(以下简称《斯约》)，该条约使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个，也是惟一的一个非军事区。条约承认挪威“具有充分和完全的主权”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”。但各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。根据《斯约》，挪威有权维持、采取或公布适当的措施，以保证在《斯约》地区内保全、恢复动物和植物资源。所有缔约国的国民都可以同等自由地在《斯约》地区的水域、海湾和海港进出和停留，从事和经营海洋、工业、矿业和商业的业务活动，往来《斯约》地区的船舶有权在挪威各港内停泊、上下旅客或装卸货物。一般而言，国际法上的国家主权本身就具有绝对性、排他性的特点，而挪威对群岛享有的主权不同于一般意义上的国家主权，只有在遵守“条约规定的条件下”才享有“充分和完全”的主权，也就是说在《斯约》的适用范围内，挪威对群岛的主权是有限制的。当然，对非《斯约》缔约国而言，挪威对群岛的主权仍然是不受限制的、完全的、排他的。《斯约》还就建立或利用无线电