关于改革和梳理党政关系的思考

关于改革和梳理党政关系的思考2016-03-26作者丨王长江简介丨王长江，现任中央党校党建教研部主任、中央党校世界政党比较研究中心主任，教授，博士生导师。摘要：本文论述了有关政党与公共权力的一般规律，概述了社会主义国家党政关系问题的由来，分析了以党代政执政模式的特点，最后提出，改革党政关系最主要的内容，就是要把党组织的活动重心前移、强化，改变过去我们把重心放在党的领导机构用权从而导致党政关系紊乱的状况。在重心靠后并且党的领导机构热衷于代行政府权力的情况下，加强党的领导必然体现为权力边界的扩张。于是我们也就不可避免地陷入一种困境:越强调加强党的领导，权力就越缺乏约束。只有重心前移，才能把加强党的领导和加强对权力的约束统一起来，真正达到“善于领导”、“科学领导”的境界。社会主义国家特定语境中的党政关系，不是一般意义上的党和政府的关系，更不只是具体的党和人大、党和行政机关、党和公检法机构的关系，而是党和政权的关系，即党和公权力的关系问题。说到底，就是党怎样控制公权力的问题。党政关系既是一个老问题又是一个新问题。在我国，从新中国建立之初到改革开放，党政关系贯通在整个社会主义探索的曲曲折折之中。80年代初，政治体制改革的核心问题之一，也是党政关系。30年来，改革在许多领域都取得了显著成就，但相比之下在党政关系上实质性进展不多。今天，随着改革的深入进行，党政关系问题非但没有消失，反而更加凸显。可以这样说:党政关系不但仍然是我们政治体制的核心问题，而且已经成为推进社会主义全面改革需要下大气力破解的一个重要难题。一、政党控制公权力是公权力运行普遍规律民主政治是当今世界发展大势。考察民主政治的发展，不难发现，除了极个别特殊情况外，现代民主政治几乎都采用了政党政治的形式。即是说，由政党来控制和推动公权力的运行，是民主政治条件下公权力运行的最基本的规律之一。我国情况虽然有所不同，但在政党运作政府这一点上并不例外。中国共产党是执政党，是整个国家的领导者和政治运行的组织者。但是，既然是控制，两者之间就必须有一种合理的关系。这种关系，和两者合为一体不是一回事，当然也不能只是若即若离、远距离遥控。处理好这种关系，对民主政治的健康运行至关重要。在国外，20世纪初，政治学者威尔逊、古德诺就有对政治与行政之间关系的研究，实际上可以看成是最早的党政关系研究。古德诺把政治体制的运行分成政治和行政两部分，一是国家意志的表达，体现政治的功能；二是国家意志的执行，体现的是行政的功能。至少在相当长一个时期，西方流行的看法是：执行政治功能的主体是政党，因为国家意志表达的过程，也同时是政府形成的过程，这时的政府还不能作为主体来行动；执行行政功能的主体则是政府，按照国家意志表达过程中形成的法律规范运行。由于对政治和行政的这种界定很早就被人们所认可，并用于实践，基本上不存在什么争议，因此，尽管西方国家在19世纪就有了政党政治的实践，为构建西方式民主的过程中起了很大的作用，但人们并未对这个问题进行讨论，关于政党和政府间关系的研究更无从谈起。可以说，20世纪中叶以前，人们普遍认为政党与政府的关系非常简单，不值得研究。到1974年，美国学者罗斯出版的《政党政府的问题》才首先提到“政党政府”的概念。但即使这里把政党和政府连在一起，也仅仅是提到而已，并未对问题展开论述，而且实际上只是对政府特点的描述，和我们特指的党政关系尚有很大的区别。真正就本文所关注的课题展开讨论的，是由法国政治学者让·布隆代尔和意大利学者毛里齐奥·科塔主编的《政党与政府》(1996年)和《政党政府的性质》(2000年)两本著作。两本著作都是论文集，汇集了西方学者在这个问题上有代表性的文章。随着近年来学者对我国党政关系的关注而引发对国外党政关系的关注，这两本论文集被介绍进来，收入到林勋建先生主编的《西方政党政治译丛》中。该著作界定自己研究的是“政府”与“支持这些政府的政党”之间的关系，可以说是西方此类研究中与我们所说的“党政关系”概念靠得最近的。但是，由于上面提到的原因，大多数论文主要是基于西方政党政治实践之上的经验分析、概括，和我们现在要作的研究，无论是在内涵上，还是在对问题的关注上，或是在研究取向上，都难以等同看待。社会主义国家的情况则不同。由于执政党是现存政体的主要创制者，以及客观上一党长期独掌政权，在社会主义国家，党政关系一开始就以不同于西方国家的形式体现出来。由于没有前人的经验可借鉴，又受到计划经济思维的强大影响，没有得到很好处理的党政关系始终困扰着执政党，或者说，党政关系一直是政治体制改革要面对的核心问题。在当今中国改革进入深水区的情况下，在诸多绕不开、躲不过、必须正视的问题中，党政关系是最为关键的问题之一。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我们也围绕理顺党政关系进行了不少探索，并积累了一些宝贵的经验。但总体说来，改革、理顺党政关系的实践，仍有待进一步发展。从政党政治实践看，政党掌握公权力，都会面临两个最基本的问题：一是政党如何在执政的同时，仍然保持其作为政治组织的特质；二是政党如何与公权力保持恰当的距离。(一)政党为什么要保持作为政治组织的特质？其一，政党只有在作为政治组织的情况下，才可以正确地控制公权力。和其他社会组织一样，政党也由公民自愿组成。但不同的是，其他组织是为了维护和发展本组织成员的利益而建立的，政党则为控制公权力而建立。在民主政治条件下，公权力的所有权归人民。因此，公权力为整个国家和社会服务，是掌权者使用公权力的道义基础和合法性的来源。政党掌握公权力也不能离开这个目标。但政党又必然由一部分人所组成，于是就有了如何把这一部分人与公权力的公共性联系起来的问题。两者的结合点是：政党通过掌握和运行公权力，为公众提供服务，获得人们的认同，实现本党的价值。人们的认同，便是政党追求的价值目标。所以，政党是有着特定价值目标的组织。政党掌握了权力，就理所当然地应该反映和体现尽可能多数的民众的利益，更多地要担起利益协调的职责。政党须始终以保持这种价值追求为行为准则。一切妨碍或干扰这一行为准则的方式、方法、体制、机制，都需要改革。这也是评判党政关系的一个标准。其二，政党只有作为政治组织，才能及时反映民众的利益、愿望和诉求。政党的一个重要功能是把民众的利益、愿望和诉求输送到公权力的运行中去。国家和社会在不断发展，利益格局也在随时发生变化。因此，体现尽可能多数民众利益的方式，也是一个动态的过程。过去代表了，不等于今天肯定代表；今天明天代表了，不等于将来必然代表。对政党来说，始终有一个作为代表者是否合格的问题。西方国家很简单：是否合格，让民众隔几年选择一次。能获得更多认同的政党，上；得不到民众足够认同者，下。按照法定的规则，这种认同通常以获取的选票数来表示。当然，得票多少和公众认同两者之间是否是一回事，人们是存疑的。即使西方学者，也对这个等式是否成立持越来越多的怀疑态度。但是，人们仍然不得不承认，在找到一种更好的可以替代的方式之前，还只能采用这种方式。所以，虽然我们认为共产党是社会主义事业的领导核心，不可能像西方国家一样实行政党轮流执政，但我们同样实行五年一届的人民代表大会制度和政府更替作为定期认可执政权的标志，道理就在于此。其三，政党只有作为政治组织，才能始终保持与民众的沟通。政党的执政能力和效果如何，评价者不是党自己，而是广大民众。执政执得好与坏，不能由政党自己说了算，而是由权力的委托人——民众说了算。民众不但要对政党作出评价，而且对政党做的每一件事情都有评价的权利。因此，政党不能仅仅作为执政者，而是一方面要掌权，另一方面要建立足够宽阔的平台，来随时接纳民众的诉求，以便根据民意诉求的变化，及时调整党的方针政策。所以我们看到，政党在执政时通常有两个机制同时协调运行：在国家一端，政党控制和掌握着公权力；在社会一端，政党要搭建多样化的政党与民众沟通的平台。除了民主制度所应有的沟通渠道外，政党通常还要建立自己的沟通渠道，包括基层党组织的渠道。这些沟通渠道，既反映民意和全党的意志，也体现了作为政治组织对掌权团队的约束和制约。政党既非纯粹的民众，也非公权力，而是横跨两者之间、把两者连接起来的组织。(二)政党为什么要与公权力保持距离？政党要执政，无疑必须把党的精英输送到政府中去。但是，作为一个政治组织，政党又必须和公权力保持适当的距离。原因在于，公权力由本身的特性决定，有可能成为凌驾于社会之上的力量。所以，撇开众多西方学者不谈，从马克思恩格斯，直到列宁，都对公权力的腐蚀性保持着警惕。恩格斯在为马克思《法兰西内战》写的《导言》中指出：“国家最好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害。”①他强调，“只应为社会充当工具的国家政权”往往会逐渐脱离社会而独立，“为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成社会的主人”②。这也成为列宁在《国家与革命》一文中论述国家消亡问题的重要理论依据。因此，在公权力为政党所用时，对政党介入公权力的“度”，需要加以限制。历史地看，人们一开始并没有完全意识到这种限制的重要性，因而对政党介入公权力所作限制的力度也比较小，甚至可以说，很大程度上忽略了这种限制，以为把全部权力交给执政党就行了。典型如美国的“政党分肥制”。1829年，美国总统杰克逊在致国会的首次咨文中明确提出了公职应被用来作为党的酬谢的主张。对于提高人们的政治参与积极性来说，这种主张固然起了很大的刺激作用，但它同时带来了十分消极的后果，造成了大面积权钱交易、卖官鬻爵的现象，难以遏制地导致了政党政治的腐败，乃至后来还因分赃不均发生了总统被刺杀的事件。这是人们没有预料到的。痛定思痛，西方国家开始对政党介入公权力加大限制的力度，其中最典型的就是文官制度的建立。1883年，美国国会通过《文官制度法》(彭德尔顿法)，该法案把多数官员纳入“职业文官”的范畴，强调通过公开竞争考试、而不是根据政治或其他因素决定官员的录取和晋升，把政党对官职的控制缩小到“政治官员”的范围。至此，盛行了半个多世纪的政党分肥制宣告结束。这以后，美国仍不时有对政党活动进行限制的法律出台。1939年美国国会通过的《防止有害政治活动法》(通称《哈奇法》)，就是一部旨在使文官人员摆脱政党控制、保持中立的法案。“哈奇法”规定，联邦雇员可以投票，但不可以积极参加政党政治活动。这些活动包括：不得成为全国和州的政治职务提名或选举的候选人，不得为支持或反对一个政党或政党候选人而参加竞选活动，不得担任某一政党的官员，不得担任政党全国代表大会的代表，不得传播政党提名请求书，不得为政党候选人筹集资金，等等。因政党原因将联邦非决策官员(内阁正副职级以下的官员)免职被视为非法。③直接针对政党制定法律来规范和控制政党的活动，也是从“度”上对政党介入公权力加以约束的一条重要路径。在这方面，最典型的例子是德国。德国吸取希特勒纳粹党上台摧毁民主制度的教训，除了在国家基本法中对政党提出“它们的内部组织必须与民主原则相符合”的基本要求外，1967年还专门制定《政党法》规范政党行为。《政党法》要求保障政党独立于国家之外的自由，要求国家在向政党提供经费补助时，不得使政党与社会脱节。《政党法》允许公民向政党提供政治捐款，但国家不能无限制调高政治捐献的免税优待。总的来看，德国的法律体现了对权力的系统约束，不仅把政府、议会等国家机构，而且把包括执政党在内的所有政党都置于宪法的约束之中和宪政体制之下。在不同政党政治类型的国家，使政党与公权力保持距离的方法可能不尽相同。但是，努力寻找适合自己的方法，防止政党国家化、行政化、官僚化，防止政党被公权力同化、吞噬，是各国都不能不思考的共同课题。二、社会主义国家党政关系问题的由来马克思主义的政党理论，是马克思主义对政党工具的创造性运用，体现了马克思主义辩证、灵活的世界观和方法论：政党可以用以组织人民的力量，以便改造世界。于是，政党就成了马克思主义用来改造世界的工具。对政党的这种新定位，使得政党掌权有了不同以往的新内容，新情况新问题也由此而产生：在马克思主义政党执政条件下，党和公权力关系是一种什么样的关系？随着马克思主义政党在一些国家取得政权，这个问题尖锐地摆到了