关于政府机构改革中行政执法机构设置对策研究文档

1关于政府机构改革中行政执法机构设置对策研究来源：法制办主站发布时间：2010-02-2609:19阅读次数：哈尔滨市人民政府法制办公室刘振嵩国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）提出了“建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”和“科学设置政府机构，核定人员编制”、“依法界定执法职责，科学设定执法岗位”的要求。对照《纲要》的要求，我市在行政执法机构设置方面还有许多需要改进之处，尤其应当利用好当前政府机构改革的时机，以科学设置行政执法机构为基础，深化行政管理体制改革。本文所称行政执法机构特指市政府所属各部门具体负责实施行政处罚的机构。一、行政执法机构近年来行政执法情况分析目前，市政府所属具有行政处罚职责的部门（不含国税局、地税局、烟草专卖局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、气象局等省以上垂直管理部门）为47个（含供热办），从近两年我们掌握的行政执法情况来看，可以分为以下几类：第一类是虽具有行政处罚权但近年来不实施或基本不实施行政处罚的部门有16个，包括财政局、科技局、教育局、人事局、计划生育委员会、信息产业局、司法局、民政局、保密局、城市管理局、地震局、民族宗教局、发展改革委员会、经济委员会、中小企业局、公积金管理中心，以上部门均未设置专门的行政执法机构，其行政处罚职责由有关业务处室、所属事业单位或区、县（市）相应部门承担，很少开展行政执法检查和行政处罚工作。第二类是行政处罚职责较单一，每年实施行政处罚一般不超过10件或只实施警告处罚的部门有9个，包括人防办、供热办、农机局、粮食局、体育局、新闻出版局、档案局、广播电视局、国家安全局，其中人防办在市城市管理行政执法局设立了人防分局，供热办设立了供热执法监察大队，其他部门未设专门执法机构，行政处罚职责由有关业务处室、所属事业单位或区、县（市）相应部门承担。2第三类是行政处罚职责较多，执法任务较重，实施处罚数量较多的部门有13个，包括审计局、卫生局、物价局、农业委员会、水务局、安全生产监督管理局、畜牧局、商务局、文化局、旅游局、统计局、林业局、劳动局。以上部门除审计局外，其他部门均设立了专门的执法队伍，卫生、物价、农委、水务、商务、文化、旅游、统计、劳动等9个部门实行了综合执法，即将本部门的全部或大部分行政处罚权集中由一个执法机构行使。第四类是行政处罚职责多，管理对象复杂，执法任务繁重，实施行政处罚数量多、罚款额度大的部门有9个，包括公安局、工商局、交通局、城市管理行政执法局、国土资源局、建设委员会、规划局、环保局、房产住宅局，主要集中在城市建设和管理领域。上述部门中城市管理行政执法局为市政府集中行使行政处罚权的机构；交通局、国土资源局、规划局、房产住宅局设立了综合执法机构，统一对外行使本部门的行政处罚权；其他部门亦设立多个专门执法机构实施各类行政处罚。除以上各部门外，我市还有16个法律、法规授权的组织具有行政处罚权、23个事业单位接受行政机关委托实施行政处罚，各设有行政执法队伍或配备专门执法人员，分属于市政府有关部门管理。此外，在城市供排水、电业、燃气管理方面的行政处罚权实际由有关企业实施。二、存在的主要问题目前在行政执法机构设置及行政执法资源整合方面主要存在以下问题：（一）以“部门需求”为导向，行政执法机构的设置缺乏总体规划，一些管理领域存在执法不到位、不作为问题。设立执法机构通常由执法部门提出申请，经审定后设立。一些部门虽具有行政处罚职责，但由于种种原因没有实际开展执法工作，亦无设立执法机构的要求或虽设立执法机构，但执法力量较弱，实际实施处罚较少。而一些管理领域并非没有违法行为存在，不需要进行监管，如供排水、电力、燃气、供热、招投标、民政、体育、新闻出版、广播电视等方面都亟需加强执法。财政、教育、人才市场、科技、保密、司法等领域，亦需要加强监管。而由于没有专门的执法机构和人员，又缺少综合执法的总体设计，以至出现行政执法缺位以及企业执法现象。3（二）以具备执法职责为设立执法机构的条件，经常出现有一部法律、法规发布实施就要成立一个执法机构的情况，尤其在部门执法职责交叉时，根据职责分别设立执法队伍和配备执法人员，造成机构膨胀，效率低下、重复执法。在查处私建滥建和市场监管方面表现得最为突出。如国土、规划、建委、城管执法、水务、畜牧、房产、供热、电力等管理部门均依法有权查处管辖范围内的私建滥建违法行为，执法力量分散，责任不清。又如在食品卫生监管方面，工商、质量技术监督、卫生、药监、物价、畜牧等多个部门具有执法权，根据各自职责分别设立执法机构，分别开展执法检查，造成多头执法，执法扰民。（三）实行综合执法后，执法资源整合不到位，导致原有执法资源闲置，新设立的综合执法机构力量不足。如市交通局实行综合执法后，没有对原有执法资源进行有效整合，原具体实施行政处罚的运管处、公交处、出租车管理处、公路处、驾驶员管理办公室等均设有执法队伍，实行综合执法后，各处室原有执法人员没有或较少编入综合执法队伍，造成原有执法人员闲置，而综合执法支队既人员较少，又缺少专业执法人员，造成公交、公路、出租车管理的严重缺位。城市管理领域实行相对集中行政处罚权后，城市管理局所属的道桥、绿化、市容等原执法机构与城市管理行政执法局之间亦存在类似问题。（四）执法机构设立和执法人员配备不均衡，缺乏动态调整机制。一些部门虽设有执法机构，配备了执法人员，但多年没有实施行政处罚，如文化部门设有文物管理机构，配备数十名执法人员，但多年来既未实施行政审批，亦未实施行政处罚。另一方面，有的执法部门执法人员严重缺乏，不得不聘用协管员充实执法力量。目前缺乏对这种状况的动态调整机制。三、关于机构改革中行政执法机构设置的建议本轮政府机构改革以转变政府职能、深化行政管理体制改革为核心，建议应以此为契机，对行政执法机构的设置进行必要调整。（一）在指导思想上应将“部门需求”导向变为“社会需求”导向，以满足社会需求为核心，探索建立决策、执行、监督适度分离又协调运转的机制，对行政执法职责进行详细梳理，对公众需求进行充分调研，深入理解立法本意，从有利于促进经济发展和满足社会公众对执法工作的根本需求出发，对行政执法机构的设置进行总体研究、设计，增强行政执法机构设置布局的科学性、合理性、协调性，不能只根据部门意见设置执法机构，应降低部门对4行政执法机构设置的影响。（二）明确划分市区管理权限，这是科学设置市、区两级行政执法机构的必要前提。要改变以往区里要什么权力，市里研究给什么权力的状况，应对市、区政府及所属各部门的管理权限进行全面梳理，从有利于提高行政管理效率、降低行政成本、便民利民角度出发，对合理划分市区管理权限进行系统化研究，形成全面、详细的划分市区管理权限的意见。在此基础上，根据各自权限研究市级部门和区级部门行政执法机构的设置和执法人员配备问题。（三）大力推进综合执法。从几年来的实践看，实行综合执法有利于提高行政执法效率，加大执法力度，解决多头执法、执法扰民等问题。在机构改革中应加大推行综合执法工作的力度，一是全面推行部门内部综合执法工作；二是对职责交叉的部门应设置一个执法机构集中行使行政处罚；三是对一些执法较少，甚至不实施处罚部门的行政处罚职能进行调整，由管理职责相近并设有专门执法队伍的部门承担；四是探索按照管理领域实行相对集中行政处罚权的方式，在一个管理领域设置一支综合执法队伍，统一行使行政处罚权，可以先在农业和文化管理领域进行试点。此外，应对水、电、气等市政公用领域执法问题深入调研，解决企业执法问题。（四）与绩效评估结果挂钩，建立行政执法机构，特别是执法人员编制的动态调整机制。应定期对行政执法机构的执法活动，从投入（包括机构、人员、财政资金等）、产出（实施行政处罚情况等）和管理效果等方面实施绩效评估，并将评估结果与执法机构和人员的设置调整挂钩，对一些不实施或很少实施行政处罚、投入与产出严重失衡的执法机构及时进行调整，核减执法人员数量或撤并执法机构；对执法人员少、实施处罚数量多、社会需求大的执法机构，应根据实际产出与投入的合理比例进行调整，核增执法人员编制，使行政执法机构及执法人员编制的调整处于动态之中，增强均衡性。注：本文曾以调研信息方式呈报市政府领导，经市政府主要领导批示后，批转市编委办在政府机构改革中落实。