农业现代化与农村发展研究中心(卡特)

－1－农业现代化与农村发展研究中心（卡特）决策参考2006年第2期（总第8期）2006年3月17日领导批示：现阶段解决农民工问题的思路：四位一体，以流入地为主黄祖辉1一、我国农民工问题及其成因改革开放以来，我国已有三分之一（约1.6亿）的农村劳动力转移到非农产业就业。目前，农村外出务工的劳动力约为1.2亿人，其中进城农1作者为浙江大学农业现代化与农村发展研究中心(CARD)主任，教授。电子邮件地址：[e-mail]－2－民工约1亿人，跨省就业的农民工约6000万人（中国青年报，2005年8月12日）。他们主要集中在沿海经济发达地区和一些大中城市，被称之为农民工；他们及其他们的子女在农村→城市→农村的往返流动，被称之为“民工潮”。如此庞大的农民工队伍和“民工潮”现象是中国改革与转型过程中的特有现象。应该说，我国农民工以较低的工资水平和吃苦耐劳的精神，为我国过去28年来平均9.3%的经济增长，为我国基本小康社会目标的实现和中国国际竞争力的提升，做出了历史性的贡献。与此同时，农民工和“民工潮”现象还推动了我国经济社会的进一步转型和改革的深入，它不仅使党和政府，而且使愈来愈多的民众认识到：突破二元社会结构调整，统筹城乡经济社会发展，推进农村转移劳力的市民化进程，妥善解决好转型时期的“民工潮”和农民工问题，已不仅关系到中国经济社会能否持续快速发展、和谐社会能否顺利构建、现代化目标能否提前实现，而且关系到整个世界经济与政治格局的变化和稳定。当前我国农民工问题的突出表现是农民工权利的不完整和利益的无保障。现实中，广大来自农村地区的农民工及其家属，尽管已在城市里就业和生活，但是他们在就业选择、子女教育、社会保障、居住环境、民主参与等方面的权利还不完整和不明确，不仅在这些方面还不能享受与城市居民完全同等的待遇，而且不少已经明确或应该享有的权利，还常常受到忽视、侵害和剥夺。如工资的克扣和拖欠；过长的劳动时间和过高的劳动强度；不合理的规费等现象，在不少地方还经常发生。在一些大中城市的城郊结合部，以外来人口为主的贫民窟现象已经显露端倪。我国农民工问题的形成原因主要源于三个方面。一是与经济社会体制的不完善有关。众所周知，我国正处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型过程中，并且这种转型是一种渐进式的转型。渐进式转型的有利之处是转型过程比较平稳，短期成本和风险比较低，探索新体制的余地和空间较大，不利之处是转型过程中的体制不很－3－完善，漏洞较多，难点问题的解决容易被拖后，长期成本和风险较高。我国现阶段的农民工问题在很大程度上是与体制的不完善有关。比如在医疗、社保等方面，一方面是城乡不统一，另一方面是地区不统一，并且难以异地转换。又如在土地制度方面，尽管农民拥有长期的农地承包权和经营权，但这种权利缺乏市场交易性，尤其是当农民成为农民工时，其对土地的权力不能通过市场或政策途径转换为相应的社会保障权利或资产价值。这使得广大在城市里就业的农民工既不能享受与城市居民同等的社会保障待遇，又不愿意放弃他们在农村的土地权利，农民工的土地权利实际上处于贬值或闲置的状态。二是与经济发展的不平衡有关。改革开放28年来，中国经济出现了人类近代史来罕见的持续高速增长，但与此同时，这种增长在空间上又呈现出极大的不平衡和区域发展差异。沿海东部省份的经济增长和社会发展要明显地快于中西部省份，因而绝大部分的农民工集中在东部沿海省份。由于国家还没有建立起全国统一的医疗、教育和社会保障体系和政策，因此尽管沿海地区经济发展较快，经济实力较强，但仍然难以仅仅依靠自身的经济实力与资源条件来有效地解决农民工问题。三是与农民工流动的不均衡有关。我国农民工的流动性很强，但很不均衡。农民工的流动性主要表现为两个方面。一是工作岗位的流动性。调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4年左右；而从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期约为2年左右。二是非工作转换的流动。主要表现为一年中的返乡与返城的流动，春运是这种流动现象的集中体现。农民工流动的不均衡性主要体现为两个方面。一是流动时间的不均衡。春节前后是农民工流动的高峰时节。二是流动地域的不均衡。流出地主要集中在人口较多的欠发达省份，流入地主要集中在沿海发达的省份和一些大中城市。以浙江省为例，外来人口已达1500万人以上，是全省常住人口的32.6%，其中外籍民工约有550万人，大部分来自江西、湖北、湖南、云南、贵州等省（都市快报，2005年12月23－4－日）。又如浙江的义乌市，常住人口68万,外来务工经商人口达70万,外来人口总数有史以来第一次超过了常住人口。农民工的流动性和不平衡性对我国经济社会的稳定发展，尤其在流动人口的管理，交通运输的负荷，地区资源的配置以及发展的不均衡性等方面带来了极为严峻的挑战。二、妥善解决农民工问题的思路和对策由于农民工问题是我国经济与社会发展和转型过程中所出现的问题，因此，从根本上消除农民工问题和“民工潮”现象，将取决于我国经济的进一步发展和改革与转型的加快，这是一个比较长期的过程。同时，由于农民工问题涉及经济与社会多个层面，具有复杂性，因此，既要高度重视，又要系统把握和统筹协调。从目前我国经济社会发展的格局和农民工问题的现状看，近期解决或者缓解农民工问题的基本思路应该是：四位一体，以流入地为主。从长期看，解决农民工问题的思路应该从“四位一体，以流入地为主”转向“四位一体，以中央政府为主”。所谓“四位一体”，就是指中央政府，农民工流出地政府，农民工流入地政府和农民工使用单位相互协同，要考虑农民工问题的轻重缓急、相关政府、部门和用工单位的分工职责，分阶段、分重点地解决好农民工问题。所谓“以流入地为主”，就是要求现阶段解决农民工问题要以农民工流入地政府、社区和农民工使用单位为主。按照以上思路，笔者提出以下十个方面的对策建议。1、构建四大体系。即要建立解决农民工问题的中央政府协调体系；流入地政府管理体系；流出地政府配合体系和用工单位服务体系。考虑到现阶段我国地区经济发展水平差异比较悬殊，中央政府应逐步在义务教育、医疗、养老、失业等方面承担起基本（或最低限）的、可流转的、全国统一的保障任务，地方政府主要承担增量或差别部分的保障任务。2、建立相关信息体系。要加快建立农民工流出地和流入地相关信息共享体系，尽快建立个人信息账户和全国连网的个人信息管理体系。个人－5－信息账户首先应满足个人年龄、性别、出生地、婚姻、生育、教育、职业、接种防疫以及是否犯罪的记录等基本信息的需要。3、优化产业空间布局。既要加快城市化进程，更要推进城市化健康发展。要通过中小城市的优先发展，党政主要领导政绩的科学考核，改变产业在少数大城市过度集聚的格局，实现产业布局和人口流动的空间优化，减轻大城市解决农民工问题的压力。4、加快公共财政体系建立。完善的公共财政体系是解决农民工问题的重要基础，为此，一方面要以立法的形式，进一步明确政府财政对教育、医疗、科技、社保等公共事业的支出比重和增长幅度，另一方面要进一步明确中央财政和地方财政对公共事业的分工和职责，此外，要按照城乡统筹、地区统筹的思路，使公共财政的阳光能更多地普照弱势群体和欠发达地区。5、建立义务教育一卡制。国家以及地方政府下达的义务教育经费，扣除相关开支外，应直接划拨或核算到具体的受惠对象，并随受惠对象的流动而流动。基于此，应考虑实行国家义务教育一卡制或义务教育券的办法。6、建立可转移的养老保障体系。首先，实行全国统一的社会保障卡制度，农民工在流入地所参加的社会保险，包括缴费情况，应在卡上反映，并且可以随人流动。其次，逐步降低企业缴费率，增加政府统筹率，一并打入可流动的个人卡中。7、建立土地换保障的制度。进一步深化农村土地制度改革，从法律与产权角度明确土地对农民的生产功能、资产功能和保障功能，在此基础上，完善相关土地法律与条款，引入市场机制。农民工可以通过其土地承包权的市场转让，换取土地作为生产功能、资产功能和保障功能的补偿。8、完善劳动工资法。应尽快修改和完善国家劳动工资法，发挥工会在维护劳工合法权益方面的积极作用，构建新型劳资关系，消除对农民工的各种歧视，提高最低工资标准和农民工在企事业单位的待遇。－6－9、完善城市社区功能。社区功能的发挥对于社会稳定和和谐社会建立具有极为重要的作用，要加强城市社区对居住人口的管理与服务功能，健全社区组织体系，不仅要为本地居民，而且要为农民工及其家属提供包括文化娱乐、基础医疗、物业管理、社会治安以及信息等方面的服务，使农民工尽快融入城市社会。10、明确近期工作重点。在“十一五”期间，国家应着重解决好农民工的劳动与工资保障问题，农民工的养老与基本医疗保障问题，农民工子女的义务教育问题，农民工家庭的廉价住房等问题。如有领导批示，请及时直接与我刊联系。联系人陈随军通信地址：杭州凯旋路浙江大学华家池校区“卡特”中心电话：[phone]；传真：[phone]网址：