关于非机动车管理办法的立法思考-2

地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：4500161关于《郑州市非机动车管理办法》的立法思考河南文丰律师事务所王登巍一、立法管理的必要性和现实性1、郑州的状况据保守统计，目前我市仅市区范围内就有300多万辆在用电动车，若按90%以上属于超标电动车计算，市区在用超标电动车数量至少高达270多万辆，严重制约着我市的交通管理。因此，当务之急是了解掌握电动自行车管理现状，探索电动自行车管理有效途径。2、国内其他城市的先行做法及效果目前全国有较多城市相继出台了《非机动车管理办法》，以上海、成都等大城市为例，该等立法最大的诉求就是从非机动车生产、销售、登记、通行四个环节完善和强化了管理规定，上述四个环节齐抓共管，形成综合管理优势，强化源头管理与道路执法形成强有力的互补，从而不断巩固和提升非机动车管理成效。为此，上述城市在非机动车管理办法中通过扩展管理办法适用范围、简化登记程序、细化通行要求等措施，取得了一定的积极效果。地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：4500162二、立法及管理的误区1、立法不是管理的全部立法是管理的手段，但不是管理的全部，甚至不是管理最有效的手段。立法在划分公权力与公民之间、公民与公民之间权利边界的同时，也可能肆意扩大公权力的范围，甚至在不考虑社会成本的情况下造成社会资源的大量浪费或社会资源不合理的分配，最终导致社会管理成本畸高，社会管理效能低下。2、立法的价值本位立法虽然也需要“讲效率”，但主要“讲质量”“讲成熟”“讲公正”。立法的价值取向不仅体现公益、反映公意，还应当重视立法的明确性和可行性，在立法维度上，不具有可行性的立法行为或内容尽管反映了公意，仍不能称之为“良法”。3、规制的中心在哪里立法应当突出重点，在非机动车生产、销售、登记、通行四个环节中，如果综合考虑全流程管理成本，以生产和销售为中心，在生产过程中设定非机动车性能并在销售过程中对登记行为予以适当安排，预计可以大幅降低非机动车管理成本，增强管理的合理性和公民认可度，使《管理办法》具有科学性和可操作性。地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：45001634、登记与管理的关系登记是管理的重要环节，但不是管理的唯一手段，亦不是管理的必要手段。特别是针对进入使用末期的非机动车或具有更新迭代需求的非机动车，其登记行为不仅会增加市民义务，增加公权力机关的管理成本。因此，登记与管理并不总是存在正相关的关系，应当科学理清登记对象、必要性和管理成本三者之间的关系，最终确定登记对象和手段。5、权力的限度和边界地方立法前应当首先列出三个清单，即权力清单（能做什么）、负面清单（不能做什么）、责任清单（应该做什么）。在这三个方面，负面清单尤为重要。梳理清楚哪些是不能进入或不能继续进入地方立法计划的，比如涉及减损公民基本权利、增加公民义务、税收等。而地方立法权限内的所涉领域恰恰与民众日常生活和公民权利密切相关。因此，不能让带有明显部门利益倾向的立法项目“带病”列入立法计划，注意防范借法侵权扰民等。6、施加市民义务的慎重如果没有建设必要的配套设施和措施，并配以必要的社会良好风气的宣传，施加市民义务必须慎重。在配套设施和措施未到位的情况下施加市民义务，一方面在法的运行上出现疲软和偏差，另一方面将会增加市民对公权力的质疑。因地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：4500164此，在立法中不仅在注重顶层设计，还应当不断改进立法工作方式，拓宽公民有序参与立法的渠道，通过有针对性的地方立法来建设、改善和提升城市品位，增强市民归属感和福祉，以大力弘扬城市精神。三、具体建议1、节约立法立项是地方立法的前提。党的十八届四中全会赋予所有设区的市以地方立法权，不是让政府扩权和部门争夺利，其根本目的在于让地方政府守归和部门利益得以消解。在这个层面上理解，如果能在现有法律法规框架下论证并实践解决非机动车管理在“生产、销售、登记、通行”方面存在的问题，不仅丰富现有法律法规的内涵和外延，还将减少公权力机关和社会公民的日常义务，降低社会运行成本，增加全社会福祉。2、降低社会法律成本徒法不足以自行，法规制定后，在法律运行中还存在司法、执法、法律监督等诸多环节。法律应当是公正，但同时也应当是功利的。立法当然应以其实际效果“增大或减小利益相关者之幸福的倾向”为取舍的依据，不计成本的法律绝非正义之良法。而法律运行的成本，不仅体现于国家和社会地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：4500165在经济方面的投入，法律运行所付出的社会成本也是不容忽视的。3、严守立法尤其地方立法的基本原则：（1）不溯及既往法律不溯及既往，是立法、司法、执法、法律监督等法律运行全过程中应当遵循的法律原则。法律一旦溯及过往，将导致公民的权利（包括人身权和财产权）处于不稳定状态，降低公民发展和资源交换的意愿，影响整个社会经济的发展和政府的公信力。（2）与上位法不冲突上位法是下位法立法的法律渊源和依据，在立法过程中，特别针对行政处罚的具体条款应慎之又慎，不应当创设上位法中未涉及的情节和处罚结果。（3）操作性、针对性、前瞻性笔者认为，目前《郑州市非机动车管理办法》操作性不强，特别是要求市民集体登记（包括）溯及既往登记将造成带来巨大的社会成本。对于非机动车的管理，其重点应当着眼于增量非机动车的疏导与管控，对于存量非机动车，则要综合考量其实际使用寿命和市民更新迭代的需求，比较存量非机动车自然淘汰和登记管理产生的社会成本，重点以增量非机动车生产和销地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：4500166售为抓手，对增量非机动车在源头上进行管理，减少社会成本，提高管理效率，提高立法前瞻性。4、建议稿存在的几个具体问题（1）废旧电池回收《郑州市非机动车管理办法》第十条规定：“电动自行车所有人或者管理人应当将电动自行车的废旧电池送交具有危险废物处置资质的单位处置，不得随意丢弃。”该等规定仅设定了公民送交废旧电池的义务，对政府部门或电动自行车生产企业为公民送交废旧电池提供的经济、配套设施等方面的便利未有提及，公民送交废旧电池的能动性不强，可操作性较低。（2）配建停车设施及追溯登记《郑州市非机动车管理办法》第二十六条规定：“大中型公共建筑和商业街（区）、居住区，应当按照规定配建、增建专用停车场（库、点）。单位内部无条件配建、增建非机动车专用停车场（库、点）的，可与就近单位商请提供场地停放或者按照公安机关交通管理部门指定的地点停放。”此外，《郑州市非机动车管理办法》还规定：“电动自行车、残疾人机动轮椅车未经登记上道路行驶的，处以50元罚款；本办法施行前购买的电动自行车、残疾人机动轮椅车，应当自本办法施行之日起90日内申请办理登记手续。”地址：河南省郑州市郑东新区正光路22号行署国际广场B座7层电话：（0371）6090161660901617609016186090161960901610传真：[phone]邮编：4500167《管理办法》强制要求大中型公众建筑和商业街（区）增建停车场区、要求公民将以前购买的非机动车强制办理登记手续都存在溯及既往的情形，未经登记上道路行驶处以罚款在上位法上也没有根据。此外，大中型公众建筑和商业街（区）在建设过程中根据当时的法律法规要求严格按照控制性详细规划集约用地，要求大中型公众建筑和商业街（区）增建配套设施存在客观障碍，其义务主体应当由政府承担。总之,非机动车管理,既是一个难点、热点问题,也是我们必须加以解决的重点问题,对非机动车交通违法行为进行处罚不是我们的目的,我们必须重视人、车、路的每个方面,最终达到让市民自觉遵守交通法规,切实树立文明交通的观念,而要做到这一点,决不能依赖于短期的突击治理或一部法规的实施,需要全社会长期不懈的艰苦努力。