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177第伍章農業生物技術之管制與貿易5.1.歐盟對生物技術之管制歷史5.1.1.管制政策之形成背景5.1.2.歐盟對生物技術之管制架構5.1.3.對基因改造食品之管制5.1.4.對GMO環境釋出之管制5.1.5.基因改造食品之標示制度5.2.生物安全議定書之制定背景與過程5.2.1.制定背景分析5.2.2.談判過程分析5.2.3.主要歧見與妥協5.2.4.生物安全議定書之共識與成果5.3.生物安全議定書與WTO之衝突與調和5.3.1.潛在衝突點分析5.3.2.兩條約之調和可能性分析5.3.3.生物安全議定書與WTO之相容性5.3.4.再論共識與國際合作5.4.基因改造食品管制之國際發展5.4.1.美國法之管制原則5.4.2.日本法之管制原則5.4.3.管制原則之國際協調5.4.4.Codex之角色與運作5.5.小結1785.1.歐盟對生物技術之管制歷史本章將針對近年來關於農業生物技術的另一項重要爭議，也是對於農業生物技術產業發展的另一個重大挑戰加以探討，這就是對於農業生物技術之運用所可能產生之生態危害風險以及食用安全性之消費者疑慮。本論文第二章即曾指出，由於工業先進國家，如歐盟與日本等國之社會大眾對於前述問題存有疑慮，並持續提出質疑與抗議，使近年來農業生物技術產業界之發展遠不如醫藥生物技術產業來得順利，此不僅造成農業生物技術產業之市場擴張趨緩，更是對該產業與技術之正當性質疑。此種大環境因素不僅使龐大的Monsanto公司因為不堪負債而接受醫藥生技集團Pharmacia公司之併購，根據路透社去年底之報導，Pharmacia公司由於不堪Monsanto之農業部門虧損，已經計劃將Monsanto公司再度分割出售1，由此可見農業生物技術產業所面臨之發展困境已經是整體產業前景的難題，而非少數一兩家公司的發展策略問題而已。正因如此，本論文認為對於農業生物技術產業發展的主要障礙，也就是生態風險與食用安全性問題，是不得不深入探討的議題。然而此議題所涉及的往往是高度科學化的論爭，並不是本論文所適當處理的層面，本論文毋寧是以此種論爭背景下所形成之管制架構作為探討對象，因為此種針對農業生物技術所建立的管制架構往往才是當前對農業生物技術業者而言最直接的影響因素，其次才是市場接受度問題。因此本章首先將以目前對農業生物技術之管制法規最完整的歐盟為例，探討其所建構規範體系之背景、精神、內涵以及其可能對其他國家產生之示範效果。1Reuters,“PharmaciaseenspinningoffMonsanto.”12November2001.1795.1.1.管制政策之形成背景5.1.1.1.歐洲食品安全危機以目前的歐洲政治議題而言，大約沒有任何議題要比基因改造活體(geneticallymodifiedorganism，簡稱GMO)以及基因食品(novelfoods)來得更有爭議性以及情緒性的。事實上這樣的激烈爭議之背後乃是由於整體歐洲社會累積的以及共同的食品安全危機(foodsafetycrisis)，尤其在戴奧辛污染家禽事件以及狂牛病(BSE)席捲歐洲畜牧業以來，不僅歐洲消費者對食品安全的信心降到了谷底，更使歐盟相關機構掀起了政治風暴。歐洲執委會(theEuropeanCommission)前任主席JacquesSanter就是因為從戴奧辛到狂牛病以來的多次食品安全危機事件而引咎辭職的，可以想見其繼任的主席RomanoProdi以及整體執委會必然是將食品安全議題視為其未來五年任期內最高順位的政治議題。整體食品安全議題包含相當廣泛，在歐洲所面臨的不僅前述戴奧辛及狂牛病問題，還包括曾經爆發的口蹄疫問題以及和美國之間為了牛肉荷爾蒙問題而產生的貿易爭端。然而目前最棘手也是最難以管制的，毋寧就是基因改造食品問題。根據一份在1999年底所進行的民意調查顯示，歐洲消費者對基因食品的抗拒態度仍在持續增加當中，有66%的調查對象表示不會食用基因改造水果，即使它們味道更好。此項調查結果至今仍是執委會經常援引做為制定管制政策之依據（Sheridan，2001：5）。然而此項調查結果的背後究竟反應出消費者對基因改造食品是何種態度呢？消費者究竟是單純因為基因改造食品違反自然而拒絕食用呢？抑或者是因為長期累積的食品安全危機所形成的背景，使消費者對政府管制食品安全之能力失去信心所導致的，因為對管制缺乏信心，所以不願意去承擔任何食品安全風險？相對的，對於歐盟執委會等機關而言，究竟對於農業生物技術之管制政策應該側重何種取向呢？如果是前者則應該加強對消費者的教育，以科學實驗結果強調基因改造食品對人體健康沒有危害；如果是後者，那麼加強管制能力，重建消費者對食品安全管制體制之信心才是關鍵。顯然，執委會對前述調查結果之意義的認知屬於後者，因此所採取的是第二種途徑。歐盟執委會於2000年1月12日所頒佈的有關食品安全最重要的政策宣180示，也就是「食品安全白皮書」(WhitePaperonFoodSafety)2，其中開宗明義就強調歐盟必須重建大眾對於食品供應、食品科學、食品法以及食品管制的信心3。此外，該白皮書所建構的食品安全政策基本原則也是立基於預防性(precaution)、可追蹤性(traceability)及透明性(transparency)三項要點，充分表現出此種政策原則所強調的是建立民眾對政府管制能力之信心，而非強調以科學證據決定一切的態度。然而，正因為此種政策背景與基本原則，所以歐盟與美國對基因改造食品的管制立場就出現基本精神上的差異。有學者就指出，美國對基因改造食品的管制立場為產品取向(productbase)，而歐盟對基因改造食品之管制立場則是過程取向(processbase)。換言之，美國的管制原則就是認為基因改造食品本質上沒有危害，因此可按照一般食品之管制架構進行規範，但歐盟之立場則認為其存在著產生預期外影響的可能性，因此應從產品之所有生產流程中進行監督4（久野秀二，2001b：134）。此種差異也有可能成為將來美國與歐盟另一個重要的貿易爭端因素。5.1.1.2.農業生物技術之生態風險另一項促使歐盟對農業生物技術管制，尤其是對其中的基因改造活體(GMO)之加強管制的重要因素就是對於其可能產生之生態風險所抱持的疑慮。本論文第二章曾分別說明目前兩項主流的農業生物技術架構所可能造成的生態風險疑慮，也就是抗除草劑作物（包括大豆、油菜等）可能藉由物種間之基因移轉而促成可抗除草劑的「超級雜草」之出現，而Bt作物（包括玉米、棉花等）則可能因為大規模種植而加速害蟲演化出對抗Bt毒性的品種，進而破壞了有機農業的發展空間。此外，Bt作物也可能對於其目標昆蟲以外之昆蟲產生殺傷力，此點已有科學家在1999年針對帝王蝶幼蟲之案例發表其觀察結果5。自從歐洲共同體制定「共同農業政策」以來，農業生產部門以及與之相關的食品與飲料生產部門一直就是歐洲最重要的產業。歐盟境內目前食品與飲料產業之每年產值高達六千億歐元之多，相當於歐盟所有工業產值的15%。在國際比較上歐盟的食品與飲料產業也是世界第一大產業。再就產業勞動力人數來看，食品飲料產業共雇用兩百六十萬人，是所有產業第三大雇用者，而其中30%2COM(1999)719final。3WhitePaperonFoodSafety,ChapterI(Introduction),p.7。4本論文本章第四節將對美國與歐盟的管制原則差異進行更詳盡探討。5此項研究結果後來引起許多爭議，最近著名科學期刊Nature又發表研究指出Bt作物並非帝王蝶生態的重要威脅。詳見，”MonarchsSafefromBt.”12September2001。181都是受雇於中小型企業。另一方面，歐盟境內的農業部門也是十分龐大，不僅產值高達兩千兩百億歐元，且從業人數更高達七百五十萬人。這些除了用於歐盟境內之消費所需外，更是成為歐盟出口經濟的重要項目。在農產品與食品飲料產品上的總計出口產值高達每年五百億歐元6。這樣龐大的產業部門使歐盟必須重視一個基本問題，就是農業生物技術之發展與運用究竟會對歐洲農業與食品飲料業產生怎樣的衝擊？這個問題涉及兩個層面，分別為食品安全問題以及本節所探討的生態風險問題。簡言之，歐洲乃至於全球消費者對於基因改造食品安全性問題之疑慮未除，因此歐洲是否適合發展此種農業技術固然值得審慎思考，更重要的是必須透過標示制度之建立以確保消費者選擇權利以及保障選擇種植傳統作物之農民權益。然而，由於農業生物技術具有某程度的生態污染風險，因此農民究竟是否真正有選擇種植的權利，卻是不無疑問的。如何確保那些選擇種植傳統作物的農民不會受到基因生態污染，也是歐盟管制政策上必須面對的課題。此所以歐盟對農業生物技術之管制政策不僅針對前述食品安全問題加以規範，更重要的是在GMO的釋出與田間試驗等階段就必須進行環境管制，並且必須確保將來商品化種植後不會造成生態破壞。因為農業與食品部門對歐洲經濟而言太重要了，經不起此種不預期的生態破壞所可能造成的損失。基因轉殖作物與傳統育種作物如何並存於歐洲的農地上？這是個生態層面與經濟層面的問題，也是歐盟與歐洲農民極為關切的問題。執委會曾於2001年8月執行一項有關基因轉殖作物與傳統作物並存種植之可能性研究，並於2002年5月發表研究報告7。其研究結果指出，若要避免此類基因污染，除了必須對於基因轉殖作物在其核准種植前經過完整的生態評估外，很可能傳統作物種植者之種植習慣也必須相應調整，否則無法避免可能的污染。然而這些都意味著種植成本的提高，該由誰負擔這些成本呢？總而言之，對於食品安全問題以及生態風險問題之疑慮，不僅是歐盟制定對農業生物技術管制政策之背景因素，更是直接影響其管制架構形成模式。簡言之，歐盟之管制架構分別針對GMO以及NovelFood兩大類加以規範，其對前者之規範重點就是評估其對生態之可能影響，而對後者之規範則是強調食品安全上之關切。本論文所主要分析之歐盟對農業生物技術管制政策也是分別討6WhitePaperonFoodSafety,p.6。7EuropeanCommission,“ArgumentaireonCo-existenceofGMCropswithConventionalAndOrganicCrops.”May172002.182論前述兩大領域中目前為止最重要的兩項法令，亦即Directive2001/18及Regulation97/258。然而歐盟所頒佈有關農業生物技術管制之法令並不僅於此，因此下節將先對其整體規範體系進行概說式地簡述，以提供整體性瞭解。1835.1.2.歐盟對生物技術之管制架構5.1.2.1.歐盟管制法令之依據在探討歐盟有關農業生物技術之管制架構之前，必須先釐清一個基本問題就是，在其與各會員國之權限劃分上，如何界定歐盟政府機關所具有的政策制定空間及執法依據。此問題當然必須從建立歐盟之基本憲章之一，亦即歐體公約之內容做為依據8。該條約針對歐體政府機關與各會員國在內政、外交上的權限進行界定，並對許多事務之決策程序有詳盡規定，這些規定程序直接影響到歐盟做為一個整體以及各會員國做為獨立主體在政策制定上以及國際事務參與上之角色。歐體條約第二十八條至三十條第二十八條「會員國之間所有對進口之數量限制或其他有相同效果之措施都必須被禁止。9」第二十九條「會員國之間所有對出口之數量限制或其他有相同效果之措施都必須被禁止。10」第三十條「前述第二十八條及第二十九條之規定不可排除基於下列理由所作之限制，包括公共道德、公共政策、公共安全、對人類、動物、植物之健康與生命的保護、對國家資產所具有之藝術、歷史及考古上價值之保護或是對工業或商業財產權之保護。然而這些限制不應構成對會員國間貿易之任意歧視或變形限制之手段。11」8ConsolidatedVersionoftheTreatyEstablishingtheEuropeanCommunity.9Article28:[Quantitativerestrictionsonimportsandallmeasureshavingequivalenteffectshallb