内部审计在惩治和预防腐败体系中的职能探析

内部审计在惩治和预防腐败体系中的职能探析中国农业科学院内部审计课题组*一、项目背景--惩治和预防腐败体系1、惩治和预防腐败体系有效惩治和预防腐败是衡量我们党执政能力的重要标志，是深化党风廉政建设和反腐败斗争的重要途径，也是新世纪新阶段反腐倡廉理论研究的一个重大课题。经过多年的理论探索和实践摸索，2003年10月，党的十六届三中全会决定首次提出，要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。这是党中央在总结历史经验、科学判断形势基础上做出的一项重大战略决策。2005年1月，中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），自此，惩治和预防腐败体系的建设工作正式全面启动。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，是中国共产党运用邓小平理论和“三个代表”重要思想指导反腐倡廉工作取得的重要成果，是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在总结经验、科学判断形势基础上做出的重大战略决策，是反腐倡廉工作向纵深发展的必然要求，是在发展社会主义市场经济条件下更好地防治腐败的必由之路。2、惩治和预防腐败体系中赋予审计的权利审计作为权力监督机制的组成部分，在反腐斗争中起到了重要的作用。中共中央颁布的《实施纲要》将审计监督纳入了反腐倡廉的监督机制，并强调指出，要强化审计监督，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计。审计因为受托经济责任的发生而发生，因受托经济责任的发展而发展，受托责任关系是审计存在的重要条件。腐败可以说是责任人在行使公共权力和资源的过程中无视受托责任的一种表现，因而审计对于查处腐败有着义不容辞的责任，反腐败需要审计的参与。同时审计在审计程序、审计技术、审计结果运用、人员素质等方面拥有自己独特的综合优势，可以起到遏制腐败的作用。在我国进入市场经济高速发展的今天，腐败有了新的特点和形式，与之同时，反腐败斗争也随之掀开了新的一页。在审计署2006至2010年《审计工作发展规划》中提出：要继续坚持以真实性为基础，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪，治理商业贿赂，惩治腐败，促进廉政建设。建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,是党中央坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发,为做好新形势下反腐倡廉工作做出的重大战略决策。审计监督作为国家行政监督体系的重要组成部分,在反腐倡廉工作中担负着十分重要的任务。国家审计机关和内部审计部门不仅要认真学习、深入贯彻中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的精神,而且要积极履行宪法和法律赋予的审计监督职能,为从源头上防治腐败,提高党的执政能力、巩固党的执政地位做出应有的贡献。二、内部审计在惩治和预防腐败体系中的职能作用1、内部审计的含义和特点《审计署关于内部审计工作的规定》中指出内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。内部审计从产生至今，职能经历了一个逐步演变的过程：从最初的单纯的监督检查发展到目前的监督与评价的结合。监督与评价职能的融合使审计跨入了一个新的发展阶段。内部审计具有“内向型审计”的显著特点。内向型审计是一种对内进行检查和评价，并为组织高层管理者提供建设性意见的审计活动。内部审计的本质目标是对内揭示和评价单位各种潜在的控制风险，并达到纠错防弊、防微杜渐的目的。内部审计的核心特点表现在与外部审计共同作用下来铲除舞弊滋生的土壤，实现“标本兼治”的根本审计目标。与外部审计相比，单位各部门人员对内部审计人员有“自家人”的感受，对存在的各种问题能够坦诚相待，比外部审计更有利于发现自身存在的问题。同时，内部审计人员对单位内部各机构熟悉，对单位情况比较了解，有利于开始有的放矢的工作，审计针对性较强，审计效果较好。内部审计的检查和评价范围更加灵活和主动。国家审计一般具有特殊项目审计的特点，社会审计也常常倾向于会计报表项目的审计范畴。而内部审计除了检查评价单位财务信息质量以外，无论是舞弊审计，还是离任审计、绩效审计以及计算机审计，也不管是事前审计、事中审计还是事后审计，都可以灵活、主动地进行。与外部审计的被动性、滞后性相比，内部审计的监督机制无时不在、无处不有。2、内部审计在惩治和预防腐败体系中的地位和作用内部审计是我国审计体系的重要组成部分，是惩治和预防腐败体系不可缺少的重要环节。我国审计体系由国家审计、内部审计和社会审计三部分组成。根据宪法和法律，国家审计在行使审计监督权上发挥着主导作用，有较高的独立性和权威性，这是内部审计所不可比拟的。但是，由于力量和经费的限制，国家审计不可能覆盖全国各个单位（部门），正是因为有了内部审计，才填补了国家审计之外的审计监督空白，从这个意义上说，内部审计是国家审计的延伸和扩大。内部审计也不同于社会审计。社会审计只有在受到委托后才能发挥出监督的作用，而内部审计的职责本身就是对本单位（部门）的经济活动进行监督，不受任何限制也不需要任何委托。内部审计的这些特点，决定了它是惩治和预防腐败体系中不可缺少的重要环节，在对权力运行的监督和制约、确保权力正确行使方面有着十分重要的作用。具体来讲，内部审计在惩治和预防腐败体系中可以发挥以下作用：（1）内部审计可以制约和监督权力运行，有助于确保权力正确行使对权力的制约和监督，是由权力的本质属性所决定的，权力失去监督，必然滋生腐败。党的十七大也突出强调了“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”，这是我党在深化政治体制改革、完善权力运行与制约监督机制方面，对审计提出的新要求，并给审计部门赋予了更重要的职责。为适应新形势新任务的需要，审计监督就要从一般的财务收支审计扩展到对领导干部权力的监督，建立健全权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，促进权力与责任挂钩，形成有效的制约和监督机制。内部审计机构在本单位主要负责人的直接领导下，依照法律法规及制度，对本单位的财政财务收支进行审计监督，以保证单位和人员遵守财经法纪，履行经济责任。这种监督有五个特点：一是双重性。既代表本单位领导对其内部的经济活动进行监督，也代表国家对本单位的经济活动进行监督。二是广泛性。可以对本单位各项经济活动情况进行事前、事中和事后的审计监督。三是独立性。独立于它所实施监控的管理者之外，只对单位领导负责。四是直接性。不因被监督者有问题而去监督，而是直接、经常地实施审计监督。五是有效性。既能实施事前、事中的监督，防微杜渐，又能实施事后监督，评价管理者的绩效，有效地从源头上预防和治理腐败及经济管理中的其他问题。这些特点，决定了内部审计对权力的监督制约有着特殊作用，在改革开放和社会主义市场经济的条件下，内部审计发挥着越来越重要的作用，特别是在全国形成制度的领导干部任期经济责任审计，是增强领导干部责任意识和廉政意识的关键所在。（2）内部审计可以发现和揭露腐败问题，有助于推进反腐败治本工作内部审计是监督和评价本单位（部门）及所属单位财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，它可以查错纠弊，揭露弄虚作假、营私舞弊和违法乱纪等行为。在发现和揭露腐败问题、查办腐败案件中，内部审计可以发挥“探路者”和“侦察兵”的作用，给国家审计和社会审计以有力的配合与支持。内部审计土生土长，对本单位（部门）的情况最熟悉、最了解，知道哪些地方是关键部位和薄弱环节，最容易产生腐败问题，同时还能够直接听到群众的声音、群众的反映，掌握一些有价值的线索。由于具有这样的优势，内部审计既可以在例行审计中抓住关键，突出重点，又可以围绕一些问题开展专项调查或进行专项审计，以弄清情况、掌握第一手资料。如果发现腐败问题，可以向有关机关移送案件线索，并积极配合查处。如果发现一般性问题，可以向领导和有关部门反映情况，对有关干部早打招呼，提醒注意，避免出现更大的问题。在此过程中，内部审计还可以对那些群众反映的热点经济问题做出解释和负责任的回答，对那些诬陷干部经济问题的不实之词做出澄清，使群众了解事实真相，弄清是非曲直，从而化解矛盾，消除不稳定因素，密切干群关系，促进和谐社会建设。（3）内部审计可以促进和加强内部控制，有助于预防腐败问题的发生单位（部门）内部出现弊端和腐败问题，很多是制度不健全、不完善和管理上有漏洞造成的，其中在内部控制上也存在问题。内部审计一方面是内部控制的重要组成部分，另一方面又对内部控制发挥着监督作用，它既可以发现内部控制制度是否健全完善，又可以检验内部控制机制是否管用有效。通过审计，可以发现内部控制中的薄弱环节，堵塞漏洞，完善管理。内部审计可以促进内控制度建设，建立起严密的制度网络，覆盖相关部位和环节，不留下任何空白和盲区；可以促进规范工作流程，严格手续和程序，使其环环相扣，既相互配合又相互制约；可以促进建立健全责任制，明确各类岗位、各个环节和各类人员的职责，保证制度和程序得以落实；可以促进制度程序落实、岗位人员尽责，使内控机制真正发挥作用。（4）内部审计也存在一定的局限，需要通过体制机制制度创新和提高工作能力水平加以克服必须承认，在对权力运行的制约和监督上，内部审计存在一定的局限，主要是独立性不强、权威性不高。这是客观存在的现实，我们不应当回避。在本单位（部门）内部及其负责人领导下开展审计工作，没有国家审计那样“超脱”，不能够“一审走之”，还要“长期抗战”，会受到内部经济利益和人事关系等方面的制约。这就使得内审人员不能不有所顾虑，一方面怕“树敌”，另一方面又怕“犯上”，有时会处于多难选择，不得不小心翼翼、慎之又慎，这些因素增加了反映事实真相、做出客观公正评价和纠正处理的难度。在受到多方掣肘的情况下，内审人员如果没有对党和国家的忠诚，没有高度的责任心和坚定的原则性，很难有所作为。如果单位（部门）的负责人廉洁正派，作风民主，诚心支持，那内部审计就好开展工作。但若遇到表面上重视内心里轻视，口头上支持行动上反对，甚至设置障碍、逃避监督、违法乱纪的领导，内部审计的处境就很尴尬。内部审计要在惩治和预防腐败体系中发挥出应有的作用，最重要的是必须正确定位。内部审计不同于国家审计和社会审计，有着自身的工作特点和规律，只有从这一实际出发，既不“高靠”于国家审计，又不“低就”于社会审计，立足内部、努力工作、发扬优势、突出特色，才能有所作为、有其地位。三、内部审计作用的发挥—农业科研院所反腐败内部审计的方式和方法（一）农业科研院所内部审计工作应关注的重点部位和关键环节近年来，农业科研院所结合本单位具体情况，在人事、财务、基建、采购、资产管理等重点部位和关键环节，建立了一系列内控制度和管理办法，有效防止了腐败现象的发生。但是，工作中发现，以下四个领域仍是腐败行为易发多发的重点部位，是内部审计工作的重要关注点。1、科研经费的使用及管理近年来，农业科研院所的科研经费有了较大幅度的增长。但是，由于国家目前对科研经费还缺乏系统的运行规范，部分单位或课题组科研经费使用的随意性较大，因此在科研课题和项目的管理环节中容易出现违纪违规行为。如有的科研人员变相截留科研经费，以拨付课题协作科研经费和以“分析测试”等名义将课题科研经费转至不具备科研条件的所属公司，由课题组随意支用；有的科研人员虚列项目支出，在实际课题支出小于预算数的情况下，虚开大宗商品和劳务支出，利用虚假或不真实的资料冒领或多领财政资金，等等。这些违规行为造成了国家财政资金的损失，也提高了科研经费使用和管理中腐败行为发生的风险。2、国有资产的使用与管理近几年发现，农业科研院所国有资产管理比较薄弱，购置、管理、使用、处置资产手续不完备，部分单位资产流失比较严重。在资产核算环节上，部分农业科研院所存在的主