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-1-浅谈土地流转中土地纠纷问题原因及解决对策Contentabstract:generatedfromthecurrentrurallandcirculation,use,managementandotheraspectsofthecontradictionsanddisputesasthebreakthroughpointandcarriedoutbasedonthesurveyofrural,revealthecontradictionsanddisputesarisinginthecurrentrurallandcirculationofourcountry,onlanddisputesofruralareas,agricultureandfarmersistheimpactofevenharm,proposedtoimprovethelandmanagementsystemandlandownershipandimprovefarmers'abilitytoobtainemploymentasasolutiontothefocusoflanddisputes,effectivelymakingChina'srurallandcirculationtotheinstitutionalization,standardization,long-lasting,createaharmoniousandstableenvironmentoflandcirculationandfoughtforthecauseofruraldevelopmentandasolidfoundation.Keywords:landtransferContradictionanddisputeSolvingcountermeasures内容摘要：本文从当前农村土地流转、使用、管理等环节中产生的矛盾纠纷为切入点，在开展农村调研的基础上，揭示当前我国农村土地流转中产生的矛盾纠纷，阐述土地纠纷对农村、农业、农民的带来的影响甚至危害，提出把完善土地管理制度、土地确权以及提高农民就业能力等作为解决土地矛盾纠纷的重点，切实使我国农村土地流转走向制度化、规范化、长效化，创造和谐、稳定的土地流转环境，为农村各项事业发展打下坚实的基础。关键词：土地流转矛盾纠纷解决对策-2-土地制度作为农村基本经济制度之一，暨是农民的生存依靠也是最基本的生产资料，土地制度的变革对农业乃至整个社会经济制度的变迁和发展都有着极其重要的影响。目前，农村土地流转问题已经成为促进农村经济发展的焦点问题。本文着重分析土地纠纷产生的原因，包括土地承包权不清、流转行为不规范、农民维权意识和法律知识的匮乏、管理机制不健全以及权力滥用侵蚀农民利益等问题。同时，对解决土地纠纷的对策进行了简单的探讨。土地是农民的安身立命之本，也是提高农民生活质量的关键所在。因此，政府应更加重视农村工作，加大政策以及财政的支持力度，积极采取各项措施解决土地纠纷问题，使得土地资源得到最合理、最有效的利用。一、土地流转的含义及发展历程“国以民为本，民以食为天，食以土为根”。农村土地是农业生产最基本的生产资料，同时也是人类社会赖以生存与发展不可或缺的物质基础。农村土地流转是土地承包制的一种衍生制度，它是指在不改变土地承包权的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移交易。互换、转让、委托、租赁、入股以及拍卖等是农村土地流转的主要形式。农村土地流转应遵循的四个原则为：①依法。即土地流转必须严格依照法律程序进行；②自愿。即土地流转必须是农户的完全自愿行为，不允许存在任何组织机构或者其他个人的强迫行为；③时间有限性。一方面是说任何土地的流转必须要有期限，另一方面是说土地的流转期限必须在土地承包合同期限-3-内，不得超过合同期限以外；④有偿性。即农户对享有承包权的土地流转具有收益权，任何人不得剥夺该权利。自从1949年新中国成立以来，我国农村土地制度的变化大致经历了四个阶段。第一阶段是1949-1955年的土地改革时期，1949年中国人民政治协商会议《共同纲领》规定国家要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。1950-1953年依照“耕者有其田”原则实行了全国范围的土地改革，3亿多农民无偿分得7亿亩土地，土地产权制度随之变成为农民所有和农民使用。第二阶段是1956-1977年的人民公社时期，经1953-1956年互助组、初级社、高级社的农业合作化运动，农民个体经济制度快速转变为社会主义集体经济土地制度，随之又变成集体所有、集体经营，这一阶段的土地制度是与国民经济的赶超战略和重工业优先发展战略紧密相关的，为了在资本短缺条件下实现重工业快速发展的目标，就必须依靠人民公社制和统购统销等制度来促使农业剩余向工业转移，以农业的牺牲来换取工业的快速发展与进步。第三阶段是1978-2002年的家庭联产承包责任制普遍实施时期。因为人民公社制存在监督困难和效率低下的弊端，使得农业生产力水平和农民生活水平长期处在极低水平。二、土地流转纠纷的形式2003年8月至2004年6月期间，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家科学重大项目课题-4-组联合对当前中国农村社会形势进行了专题研究。研究表明，农村因土地流转而产生的土地纠纷已经成为农村社会矛盾激化的焦点。(一)农村土地流转中存在的纠纷。土地使用权流转的核心是“三权”分离、自主自愿、市场契约和政府监管，“三权”分离是土地流转制度核心中的核心。所谓’三权”分离是指土地所有权、土地承包权和土地经营权的相互独立。只有在严格保证土地所有权和承包权关系稳定的前提下，才能真正把土地资源转化为土地资本，促进土地要素的流动，从而取得土地经营的规模效应和集约效应。而衡量土地流转制度科学与否的标志是“三个有利于”，即是否有利于提高农村生产力；是否有利于增加农民收入；是否有利于实现农户、政府和土地经营者的三赢。依法、自愿是土地承包经营权流转必须坚持的原则，但在现实中，由于一些地方受利益驱使而使导致土地流转操作不规范，违背了土地流转应该遵循的原则，导致了纠纷的产生。（二）土地流转过程中农户与村民委间的纠纷。农户与村委会之间的纠纷在农村土地流转过程是最常见的，主要存在着三种类型：（1）因流转内容不合法引发的纠纷。我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《基本农田保护条例》明确规定，土地承包经营权流转的前提是不能改变土地的农业用途。但是从农村土地流转合同签订的实际来看，改变土地的农业用途，变为建设用地的的情况不在少数。另外我国法律-5-还规定，土地承包经营权转让需经发包人同意。但有的村民在未经许可的情况下私自将土地承包经营权转让他人，村委会不同意这样做并要求与之解除合同，由此引发了土地纠纷。（2）村委会随意地调整土产生的纠纷。我国《农村土地承包法》明确规定要着力维护农民土地承包经营权的稳定。但是，在我国部分农村地区，村委会随意调整土地现象比较严重，这加剧了农户与村委会之间的矛盾。一些村干部为了完成上级政府下达的任务和保证村干部工资的及时兑现，在未经全体村民同意的情况下，就强行将村里的耕地转包给外乡的农民或者外地经商人经营，他们完全忽视了农民的利益，引起村民的极大不满，导致了纠纷的产生。（3）村委会对土地承包合同疏于管理引起的纠纷，主要表现为：①村委会将属于本村的流动地对外发包给村集体以外的个人或组织，当土地期限已经到了的时候，农民要求收回土地，但是村委会却找借口不予收回，实际内幕就是村委会人与承包商私下对土地承包期限进行了更改；②村里承包给本村村民的土地承包合同期限较长，随着村委会换届，新一届村委会班子以各种理由要求解除现有承包合同，重新发包，借口以前签订的合同存在着不同程度的法律问题；③部分村委会将农民的土地流转给他人从事非农业后未恢复土地原状，农民要求恢复原状继续耕种土地或要求增加补偿费，由此引发的纠纷。-6-（三）农地非农化过程中政府与农户间的纠纷。我国《土地管理法》规定，国家可以以公共经济为目的征用农业用地，但并未对公共经济的内涵做出明确规定。加之国家征用土地带有很大的强制性，对农民的经济补偿又低，因此激起了农民的不满情绪，扩大了土地流转过程中政府与农户间的矛盾。而且，近年来由于《农村土地承包法》的颁布和国家土地政策的实行，土地不断增值，以前征用农民土地所给予的补偿费用与现今的土地价值相比明显偏低，农民要求增加土地补偿费，由此也导致在农民与政府间产生矛盾。（四）土地流转过程中农户与农户间的纠纷。除了农民与村委会、与当地政府之间产生纠纷以外，农户与农户之间也因土地流转产生纠纷。农户与农户之间的纠纷主要有以下几种：（1）因为土地流转形式不规范、违反土地流转合同而引起的纠纷。我国《土地承包法》规定，土地流转双方当事人应签订书面合同(代耕不超过1年的除外)。但是在实践中，大多数土地的流转都只是以口头协议的方式进行。土地生产经营效益是一个长期的过程，有的人受流转方因急于逐利短期内不见效益或对经营中出现的问题缺乏预见性，经营状况恶化后，不按照约定支付承包款，违反合同的规定而引起纠纷。（2）土地增值而引发的纠纷。在过去的一段时间里，农民种田的经济效益低，农业税费较重，加上农村生产生活条件差，大量农村劳动力选择外出务工，农村普遍存在土地-7-抛荒现象。部分地方村集体为了保证承包地负担的税费得到落实，在承包户完全不知情的情况下将外出务工农户的抛荒的土地转包给他人耕种，并由转包人承担税费，但是没有对承包期限做出明确的具体的规定。近年来，随着中央一号文件、《农村土地承包法》等一系列关于农村土地政策的出台，对农村发展的高度重视，给予农业大力的财政支持与补贴，使得农业生产效益有了显著提高，这样外出务工农户纷纷返乡，要求退还耕地，而现在的承包户也因收益的提高不愿意退还，如此利益的争夺引发了两者间的矛盾。三、土地流转中纠纷产生的原因（一）土地承包权不清。土地流转过程中农户间的纠纷可以归结为承包权不清引起的经济纠纷。随着国家对农业税的取缔，对农业补贴的实施以及农产品价格的回升，使农业收益有了显著提高，从而加大了农民外出务工的机会成本。在经济利益的驱动下，作为“理性经济人”的农户纷纷返乡务农。而返乡农户原有土地现在的经营者也因收益的增加而不愿放弃土地的经营权。由于对同一块土地的承包权不清，从而引发了农户间的纠纷。（二）农民缺乏维权意识和法律知识。我国《土地承包法》中规定了土地流转的程序，但在生活实践中，大多数农民不熟悉土地流转的方式、程序，大多采用口头协议形式，缺乏必要的书面形式，导致在实践中土地流转行为不够规范，得不到法律的维护。因此也就容易产生纠纷，而一旦发生纠纷，无书面凭证就难以了解双方当事人土地流转时的真-8-实情况。在农民的利益受到损失时，由于农民法律意识的淡薄、对法律的不重视、感性化的思维方式从而使自己的利益无法受到法律的保护。（三）行政干预、权力滥用侵蚀农民利益。很多农村土地纠纷产生是因为村级组织和政府职能部门的权力滥用，损害农民利益。就村级组织而言，村干部在土地流转征地补偿等诸多环节发挥着十分重要的作用，也有很大的权力，一旦权力运用不当或违规操作，就会引发纠纷。具体情况包括：①违法收回农户承包地，如强行收回外出务工农民的承包地，违法收回落户小城镇农民的承包地；②强迫土地承包方流转土地承包经营权，如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包。③违法发包农村土地，如没有经过本村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将预留机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入等；④侵占承包方的土地收益，如调整时随意提高承包费，截留扣缴承包方土地流转收益，截留挪用征地补偿费用等。这些现象难以让农民容忍，从而引发纠纷。（四）管理机制不健全。土地流转中，乡镇、村等基层组织与农民接触最多，本该充分行使其管理职能，但就目前农村情况来看，村委会工作人员多是身兼多职工作繁重，使得他们对土地流工作不够上心，没有工