农地流转的政策变迁

农地流转的政策变迁禁止转包到允许转包阶段1982年1号文件：全国农村工作会议纪要社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。1982年宪法任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。1984年中央一号文件自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。1987年中央5号文件《把农村改革引向深入》长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人。土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿；弃耕荒芜的，要给予经济处罚，直至收回承包地。依法转让阶段1988年4月12日宪法任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。1988年土地管理法国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。1993年中央11号文件在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。1993年中共十四届三中全会在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。1995批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债款。1998年农业和农村工作的意见实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制。1998年10月14日党的十五届三中全会土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。规范流转阶段2001年12月30日中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知土地流转中的违法违规行为，如规定“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，“反租倒包”的违法性。党的第一份专门针对农村土地流转工作的文件。2002年8月29日农村土地承包法第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。流转方式：第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。自由有偿流转：第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；其他流转规范，如流转主体，流转合同，双方权利；2005-中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法就流转当事人(承包方与受让方)、流转方式(转包、出租、互换、转让或其他符合法律法规的方式)、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。2007年物权土地承包经营权为用益物权，但是全能仍然不充分。2007年十七大报告健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。2008年10月12日第十七届中央委员会第三次全体会议加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。三个不得：土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2008年中央一号文件全文按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。2009年中央一号文件全文建立健全土地承包经营权流转市场。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。2010年中央一号文件全文加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。2012年中央一号文件加强土地承包经营权流转管理和服务，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度。2013年中央一号文件坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。2013-十八届三中全会《决定》、公报、说明(全文)赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。1.农地流转制度变迁：（1）农地承包经营权流转制度的初始阶段(1988一1993年)这段时期出现的农地承包经营权流转制度变革是重新配置经济机会的制度创新乡镇政府或村集体经济组织推动农地规模经营,将农地重新分配流转的主要形式有土地股份合作制模式“两田制”模式、租赁模式和“反租倒包”模式等。1.1土地股份合作制土地股份合作制模式的制度安排是典型的诱致性制度变迁它是将土地折股分配给农民个体拥有,社区实行土地的统一规划和统一开发利用它产生于20世纪80年代中后期的广东珠江三角洲,后在山东!江苏!浙江等沿海发达地区有所扩展。1.2两田制“两田制”模式是将农户承包的土地分为“口粮田”和“承包田”的一种土地承包方式。口粮田按人口平均划分，用以满足农户的基本生活需要，只负担农业税，不交纳承包费，不负担国家定购任务。承包田按照适度规模经营的实际需要，划成相对集中的责任田，实行招标承包，有偿使用，改原来的上缴提留为向集体交纳承包费，并负担国家定购任务。20世纪80年代末，山东省平度市首创的“两田制”模式。从平度市的经验来看，该市的非农产业较发达，农村外出打工者较多。“两田制”模式在河南、湖北、江西、浙江以及湖南等省都曾经有大范围的推广。1.3租赁租赁是指把集体所有的土地，采取农户经营、大户经营或集体经营的方式租给规模经营农户、农业大户或集体，形成相对较大的土地经营规模的农地流转形式。租赁模式的制度安排是在各地方政府的推动下发展起来的，主要发生于我国经济较发达的大中城市郊区和东南部省市的部分地区。改革开放十多年后，发达地区乡(镇)企业较为发达，大部分劳动力己转入非农产业，农业日趋弱化，尤其是粮食生产趋于萎缩。为稳定农业和粮食生产，经济发达地区地方村集体推动实施规模经营。有两种不同的类型:一是以北京顺义为代表的，实行集体农场规模经营，以行政的方式组建集体农场，变家庭经营为集体经营;其二是以江苏苏南和广东南海等地为代表的，实行家庭农场规模经营。1.4反租倒包反租倒包模式是指由乡(镇)或村集体将农民承包的土地“返租”回来，再发包给有经营能力的种养能人或经济实体，由接包方向集体缴纳承包费，集体给转包土地使用权的农民以经济补偿的土地流转形式。（2）农地承包经营权流转制度的确立阶段(1993一1998年)1993年4月，第八届全国人大再次修改《宪法》，将“家庭承包经营”写入《宪法》。家庭承包经营制度成为一项国家基本经济制度。1993年7月，《农业法》颁布实施，规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包承包的土地，承包方可以转包承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”这是我国现行法律第一次以明确的语言对土地承包经营权流转做出的规定。从此，土地承包经营权流转合法化。1993年11月5日中发11号文件规定:“在原定耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地，营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”同时指出，要通过强化农业承包合同管理等措施，稳定和完善土地承包关系，允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。于是，出现了“四荒”地使用权流转模式。“四荒”地使用权流转是由集体经济组织代表本社区的全体农民，将集体所有的“四荒”的经营权向社区内外的农民、个人及集团出售;期限届满后“四荒”地经营权连同“四荒”地上的部分附着物返还集体经济组织的流转模式。“四荒”地使用权流转形式属于重新配置经济机会的制度创新。