农村建设用地市场化制度变迁与问题探析

农村集体建设用地市场化:制度变迁与问题探析——基于四川省都江堰市的实证分析一、农村土地制度变迁及集体建设用地市场化问题的提出。新中国成立以来，我国农村土地制度经历了土地制度改革、农业生产资料的社会主义改造、人民公社化运动、家庭联产承包经营三次重大变迁，经过近60年的改革发展现已形成包括“农村土地集体所有、家庭联产承包经营、长期稳定承包权、土地流转”等一整套完整的新型农村土地制度。新型土地制度的形成，奠定了我国国民经济持续发展和社会长治久安的坚实基础，有效地推进了城乡统筹发展的进程。我国农村土地制度变迁历经了从土地制度改革、合作化运动、集体所有统一经营、集休所有家庭承包经营等四次重大变迁。（一）自耕农所有制时期。也我国的第一次土地改革时期（1949年9到1953年春）。其基本特征是：农民不仅拥有对土地的所有权，同时拥有利用自己所有的土地进行耕种、居住、典当、转让、赠与、出租等权利，土地作为私有财产任何人不得侵犯。土地改革是革命战争年代共产党关于农村土地问题的政策主张，是抗日战争和解放战争时期解放区土地改革的实践。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清出土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。1950年6月颁布并实施了我国第一部关于土地问题的法规《中华人民共和国土地改革法》，至此，我国土地改革在全国全面展开。经过三年的改革，到1953年春，除部分少数民族地区外，我国的土地改革基本完成，无地和少地的贫苦农民获得土地，实现了几代人“耕者有其田”的梦想。土地改革完成后，农民分得的土地，是作为小的私有主而存在的，农民私有土地可以在一定条件下进行买卖、租佃。为保护农民对土地私有财产权利，各县人民政府给农民颁发了《土地房产所有证》，规定：农民土地房产“为本户（本人）私有产业，耕种、居住、典当、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。（二）人民公社体制下土地集体所有制形成时期（1953年到1978年）。其基本特征是：通过成立农业合作社，使农民私有的土地转变为人民公社所有，形成以生产队为基础的集体所有制，农民私有的土地产权弱化，土地所有权虚置，农民与土地在法律上的产权关系被取消。这一时期又区分为二个阶段：一是互助合作运动中的土地制度变革（1953-1957）。包括互助组和初级社阶段及高级社阶段。按照自愿互利原则，在保留土地和其他生产资料农户私有制的基础上，农户间通过人工互变、人工变畜工、搭庄稼、并地种、伙种等形式，相互提供帮助，解决生产中的困难或者借此提高收入。初级农业生产合作社的最主要特点是，农民仍然拥有土地的所有权，但必须交给初级社统一使用，允许社员保留小块自留土地，年终的分配时，农民土地股份参加分红，因此，初级社有时也称土地合作社。高级社是在初级社基础上建立起来的社区集体经济组织，它实行土地、耕畜和大型农具作价（股份）入社，集体所有，统一经营，但仍允许农业合作社留下总耕地的5%由农户分散经营，自由种植蔬菜或其他园艺作物。自留地归集体所有，不征公粮，不交集体提留，规定经营者不得私自出卖、出租和非法转让。综上可以清楚看到，农户私人所有的土地被改造为社区（高级社）集体公有土地的过程和路径。二是公社体制下的集体所有、统一经营的制度安排（1958-1978）。公社体制下实行农村土地三级所有。其做法是：原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归人民公社三级所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，实行平均主义的“按劳分配”。人民公社所有制关系，先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段，逐渐走向成熟和定型。人民公社60条最终将土地、劳力、牲畜、农具“四固定”到生产队，分配核算也以生产队为单位，形成分别以生产大队和生产队为基本单元的社区性全员共同所有、共同经营的农村经济管理格局。（三）农村土地集体所有，家庭联产承包经营时期（1979年至2007年）。其基本特征是：“大包干”制度开始恢复，进一步拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权”的两权分离模式。改革开放以来，农村土地制度变迁又经历了两个阶段。第一：恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度（1978-1999）。第二：继续完善并用立法规范承包土地制度；探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革阶段（2000～2008）。30多年的农村土地制度变迁，采取了农民自发制度创新与国家强力推行相结合的方式，沿着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径进行改革，已经形成了一套比较完整的新型土地制度。新制度的核心是：在充分体现集体土地所有权利益的同时，赋予农民长期而有保障的土地使用权。坚持农村土地集体所有长期不变，集体土地家庭承包经营长期不变，允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权，允许集体经济组织拍卖荒山、荒地、荒坡、荒滩的经营权，在具备条件的地方可以通过有偿转让集中土地的经营权来实行适度的规模经营。这些精神和政策以法律形式载入了《农村土地承包法》。（四）传统农村土地集体所有制突破时期（2007年-今）。也是集体土地市场化问题的提出和探索阶段。基本特征是：明确土地为重要的生产要素，发展土地要素市场，进行土地市场化模式探索，开始了农村集体土地流转、征地留用地制度、土地确权等创新土地制度的试点。2007年，中共十七大提出：要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制。”2008年，十七届三中全会进一步明确提出“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动；逐步建立城乡统一的建设用地市场。”2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村集体建设用地市场化改革和建立城乡统一的建设用地市场为主线新一轮农村土地制度改革进入试点阶段。二、农村集体建设用地市场化主要问题探析。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布之后，国有建设用地使用制度的调整和改革有了制度依据，明确了城乡统一的建设用地市场化是改革的方向和基本趋势。但是，农村集体建设用地使用制度却没有得到根本性的突破，市场化基本上只能通过土地流转，土地征用制度在目前是唯一合法途径。但是，目前的征地制度在补偿标准、农民的意愿、征用地管理等方面问题较多，影响了农民通过土地权益分享改革发展的红利。总体来看，我国农村土地市场依然处于自发、隐性状态，缺乏明确的法律依据和制度规范，集体建设用地流转也没有明确其合法性。现实中由于存在利益的诱导，大量建设用地进行了集体经济组织的内外部隐性流转，内部流转如宅基地在农村集体经济组织内部的流转，外部流转如城中村和城乡结合部大规模的小产权房建设，这种隐性流转出现了流转不规范、利益分配不均、农民土地权益受损等问题，引发了大量的社会矛盾和纠纷。为了深入分析农村集体建设用地存在的问题，研究推进农村集体建设用地市场化制度建设进程的主要体制、机制障碍，课题组成员深入四川省都江堰市相关村镇进行调研，本文拟就调查中发现的问题结合我国土地制度变迁和改革发展的趋势，分析推进农村集体建设用地市场化，建立城乡统一的建设用地市场需要着力突破的体制、机制障碍；需要解决的关键问题。（一）农民对土地制度与法规的认知与了解程度普遍不高。通过问卷对村民关于土地法律法规认知程度的调查，首先是关于村集体事务的参与度，我们的问卷设计了5个档次的答案来描述村民对村集体事务的参与程度，分别为很多、多、一般、少、很少。数据表示，其中82%选择了一般，剩余均选择少。这表明村民对于村集体事务的参与程度上不是很积极，对于集体事务的了解停留在村里公告的内容上，并不会去主动参与了解更多的村集体事务。关于土地确权的问题，2013年都江堰市已全面完成土地确权工作，我们的调查文件中，村民对政府进行土地确权工作态度都评价为积极，因当时确权工作的原因，村民对土地确权有了一定的认识与了解，确权工作的顺利进行也为试点村土地流转打下了坚实的基础。大部分村民表示对于我国现行的土地制度以及法律法规有一定的了解，但在对土地制度的满意程度的调查中，天马镇参与调查的64户中，有8户表示满意，55户表示一般，1户表示不满意。石羊镇的问卷调查中，2户人表示满意，10户表示一般，24户表示不满意。从这里可以观察出，在土地制度满意程度上石羊镇与天马镇有很大差别。在土地流转非常少的石羊镇，土地确权与土地制度并不能起到明显作用，确权但依旧无人耕种，土地没有相应的流转制度也不能发挥作用，一片荒废的土地套上任何制度都无法给农民带来实际收益，这也是很多农村中普遍存在的问题。关于村民是否满意现在的土地利用方式，天马镇的调查中，13户表示满意，47份表示一般，4户表示不满意；而在石羊镇的调查中，5户表示满意，13户表示一般，18户表示不满意。我们发现，在这一问题上，天马镇大部分人都可以接受现在土地的利用效率，在现在劳动力缺乏的农村，土地以低廉的价格租赁出去也比荒废好很多，天马镇的村民已经接受了这样利用方式，而在缺乏土地流转的石羊镇，大部分土地闲置导致大量村民不满足现在的利用方式，却无能为力。我们了解到有少量村民在家进行经济树木的种植，但是通过交谈后得知，该村种植的树木无法找到一个良好的渠道进行销售，所得收入仅能维持家庭开支，再因为当地劳动力、环境、政策等因素影响，无法进行大规模种植，导致村里的土地利用方式仍然比较单一，土地利用效率低下。（二）农民普遍不愿意放弃闲置宅基地与承包土地。在我们的问卷设计中，对村民土地流转意愿方面进行了调查，关于出让宅基地使用权和自愿放弃土地承包权利的问卷调查中，我们所收集的100份问卷中，村民均是填写的不愿意，很多村民认为宅基地和耕地，不使用在那儿闲置也比放弃承包权更妥当，首先村民大多有一个回乡养老和落叶归根的考虑，外出打工保留着宅基地也方便以后回乡养老和百年之后有一个安置地，其次这涉及到一个征地建设和拆迁的赔偿问题，在前几年的房地产热潮中，很多村民凭借土地拆迁赔偿分到了数套安置房或可观的赔偿金，出于这份考虑，村民不愿意放弃闲置土地的承包权，劳动力缺失也让土地很难有一个合理的利用方式，这就导致了农村大量耕地闲置的现象。关于村民是否赞成农村集体建设用地市场化和是否同意本地成为农村集体建设用地市场化改革试点这个问题上，我们的问卷中出现了全部赞成的一边倒情况，在新农村试点的天马镇，村民在试点中尝到了甜头，闲置的土地得到了利用，葡萄园农家乐等相关休闲场所的发展也间接带动了农村的经济发展，增加了农民的收入,所以天马镇的村民很乐意再进行集体建设用地市场化的试点工程，而石羊镇的村民在前两年见到天马镇等新农村试点带来的改变过后，也普遍认为试点能给村里带来翻天覆地的变化，村民们也期待着试点工程能改变村里的现状。在问卷调查中，我们征求了村民的意见，是“征地留用地返还”的政策更好，还是让集体土地进入市场自由交易的政策更好？大部分村民都选择了让集体土地进入市场自由交易的政策，在我们与村民的交谈中了解到，村民并不希望政府过多的介入土地流转的交易，受某些地区恶劣事件的影响，村民担心政府在介入过程中为了某些发展而牺牲当地村民的利益，但是村民也认为，在入市流转中，也需要政府的帮助，他们希望政府能在交易过程中起到搭桥牵线和法律政策支持的作用。（三）农民对集体建设用地市场化能否受益表示不理解。在问卷中，我们调查了村民的意见，关于集体建设用地的流转入市谁才是最大的受益者的看法，受访的100人当中，10人认为政府会是最大的受益者，85人认为承包商会是最大的受益者，有5人认为村干部是最大的受益者，没有人认为