农业财政基本建设项目审计

农业财政基本建设项目资金审计审计署农林水审计局李功2005年10月13日前言由于农业基本建设项目多数使用的是财政资金。所以，今天的讨论以财政建设项目为对象，重点是建设资金审计。讲基本建设项目审计实际上也是在讲基本建设项目管理，因为二者有共同的目标——提高财政基建资金使用效益。因此，在这个目标下，审计者也是管理者，管理者也是审计者。基于此，今天我们主要讨论以下几个问题：主要内容一、建设项目审计的必要性二、基本建设程序审计要点三、资金来源审计要点四、资金使用审计要点五、基建收入、结余资金和工程尾款审计要点六、资金使用效益审计要点一、建设项目审计的必要性2004年，我国粮食生产在“政策好、人努力、天帮忙”三大条件下，自1997年以来首次实现了正增长，达到了9389亿斤，农民收入同比也增加了6.8%，这对保持社会稳定、促进国家经济健康运行等起到了重要作用。然而，这种“恢复性增长”并没有从根本上解决我国的粮食问题，“三农”问题依然突出。现阶段我国缩小工农业“剪刀差”的一项主要措施是“工业反哺农业”，其重要途径就是加大对农业的基本建设投入。因此，对农业财政基建项目审计的必要性有以下三个方面：（一）国家宏观经济健康运行的要求固定资产投资在任何一个发展中国家的宏观经济运行中都起着举足轻重的作用，适度的投资规模是其重要基础。但“适度”的前提之一就是投资活动必须规范，必须遵守规定的程序。否则，将对国家宏观经济运行产生严重伤害。近年来，随着国家对农业基础设施建设投入力度的不断加大，农业基本建设在国家固定资产投资中占有了相当的地位，对它的管理是否有效，不仅关系到建设项目的实施效果，也要对国家宏观经济的运行结果产生重要影响。因此，对农业基本建设项目的审计，必须跳出“农业”这个范围，要从国家宏观经济层面思考。基于此，对农业基本建设项目审计的一个重要目标，就是要保证项目建设在规范的框架内进行，要把执行基建程序作为审计的重点之一。通过审计，在保证农业基本建设活动规范的同时，为国家宏观经济的健康运行奠定稳定的农业基础。（二）农业和农村经济可持续发展的需要基础薄弱是我国农业的现状。受它的影响，我国农业已经多年处于低迷状态，更不要说可持续发展，在一定程度上已经影响了社会稳定。要改变这种现状，在我国现行经济体制下，财政资金仍然是农业基础建设的主要来源。由于这种投入更多的是通过基本建设来体现，因此，资金使用效益的高低就成为了关键。所以，对农业基本建设项目的审计不能简单套用“一元货币等于一元工程量”的公式，必须把投资效益作为审计的又一重点。通过审计，保证财政资金在农业基本建设中产生“倍增效应”，推动建立提高农业财政资金使用效益的长效机制，进而促进农村和农业经济可持续发展。（三）农民增加收入的基础农民收入偏低、增长缓慢，是必须尽快解决的问题。造成这一问题的主要原因之一是农业综合生产能力低，农副产品技术含量和附加值低。在这种情况下，靠减免税收和财政补贴不可能保证农民收入长期稳定和大幅度增加。要从根本上解决这个问题，还需建设更多的、能够提高农业产业化程度，增加农副产品技术含量和附加值的项目，以此来保证农业综合生产能力的不断提高，进而保证农民增加收入有一个稳定的基础。是否能实现这一目标，项目是否按期建成并达到预期效果起着决定性作用。因此，对农业基本建设项目的审计，要把批准的建设工期和《可行性研究报告》确定的效益目标作为重要依据。通过审计，促进建设项目尽快实施，按期建成并发挥效益，为农民收入持续、稳定和大幅度增加打下坚实的基础。二、基本建设程序审计要点（一）基本建设一般程序（二）执行基建程序中的主要问题（三）审计的主要依据（四）案例及解析（一）基本建设一般程序项目建议书批复可行性研究报告批复选择工程建设地点批复勘察设计批复下达年度基建计划拨付资金建设准备政府采购或招投标（确定施工队伍）领取施工许可证或开工报告批复开工建设竣工验收交付使用（二）执行基建程序中的主要问题执行基建程序中的主要问题是，不执行规定的程序就安排建设资金。对基建程序的审计，主要是：对截止“下达年度基建计划”以前各个环节的检查，重点是可行性研究报告、初步设计概算是否经过有权部门批准；是否按规定下达了年度基建计划和拨付建设资金。目的是检查建设资金拨付的合规性。（三）审计的主要依据1999年国家计委《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（计投资〔1999〕693号）第一条规定：“严格执行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。（四）案例2000年，某主管部门给所属单位“综合楼”项目安排了建设资金1000万元；2001年继续给该项目安排项目资金1000万元；2002年，再次安排了该项目资金2000万元。到2002年底，资金全部到位。2002年，该主管部门向所属单位下达《关于综合楼项目可行性研究报告的批复》。案例解析问题：未批复可研报告就下达投资计划，安排建设资金。依据：1.国家计委、国家建委、财政部《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》（[1978]计计第234号）规定：“凡是没有批准初步设计和总概算的建设项目，不能列入年度基本建设计划”。2.国家计委《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（计投资[1999]693号）第一条规定：“严格执行行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。二、资金来源审计要点（一）财政性基建资金的种类（二）财政性基建资金的管理规定（三）资金来源中的主要问题（四）案例及解析（一）财政性基建资金的种类财政性基建资金是指用于项目建设的财政预算内和财政预算外资金，主要包括：1.财政预算内基本建设资金；2.财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目投资的资金；3.纳入财政预算管理的专项建设基金中用于基本建设项目投资的资金；4.财政预算外资金中用于基本建设项目投资的资金；5.其他财政性基本建设资金。（二）财政性基建资金的管理规定如果一个建设单位同时承建多个建设项目，根据基本建设有关规定，每个基本建设项目都必须单独建账、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，原则上必须在同一账户核算和管理。（三）资金来源中的主要问题资金来源中常见的主要问题有：1．不按批复的来源渠道安排资金。即：在年度计划中改变资金来源性质；2．不执行规定的基建程序。即：提前拨付资金，造成资金闲置；3．不按工程建设进度拨付资金。即：资金到位不及时，导致项目不能按期建成。（四）案例一1997年，某主管部门在批复所属单位新建项目可研报告后，开始为该项目下达年度投资计划。1997年－2003年，共下达5000万元，其中，1997年500万元、1998年500万元、2000年－2003年各1000万元。资金全部按计划到位。截止2004年12月底，该项目完成设备投资100万元、其他投资300万元，共计400万元。主要工作内容是规划设计。结转2005年的资金4600万元。案例解析问题：未批复初步设计就下达投资计划，安排建设资金。依据：1.国家计委、国家建委、财政部《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》（[1978]计计第234号）规定：“凡是没有批准初步设计和总概算的建设项目，不能列入年度基本建设计划”。2.国家计委《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》（计投资[1999]693号）第一条规定：“严格执行行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。（四）案例二2003年，某主管部门给所属单位“试验基地”安排建设资金7500万元。规定工程建设期：2003－2004年。截止2004年12月30日，工程正在进行施工图设计，实际支付前期费用300万元。案例解析问题：建设项目未按规定的建设期完成，造成财政建设资金闲置，不能发挥效益。依据：1.财政部《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）第一条规定：“以提高投资效益为中心，切实加强对基础设施建设资金的管理与监督工作”。2.财政部《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财基字〔1999〕50号）第一条规定：“要把加强资金管理与严格执行基本建设财务管理的各项制度、法规紧密结合起来，控制建设成本，确保资金使用效益，使加强基本建设财务与资金管理步入制度化、法制化的轨道。”三、资金使用审计要点（一）基本建设项目支出的内容（二）资金支付规定（三）项目支出与交付使用资产的关系（四）资金使用中的主要问题及其存在形式（五）审计的主要依据（一）基本建设项目支出的内容基本建设支出就是建设项目在建设过程中按批复的概算内容发生的全部支出。包括：建筑安装投资支出、设备投资支出、待摊投资支出、其他投资支出、转出投资支出和待核销基建支出。1．建筑安装投资支出建筑安装投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本，其中不包括被安装设备本身的价值以及按照合同规定支付给施工企业的预付备料款和预付工程款。2．设备投资支出设备投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的各种设备实际成本。包括需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不构成固定资产标准的工具器具的实际成本。3．待摊投资支出（1）待摊投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出。包括：建设单位管理费、土征用及迁移补偿费、土地复垦及补偿费、勘察设计费、研究实验费、可行性研究费、设备检验费、合同公证及工程质量监理费、社会中介机构审计费、招投标费、经济合同仲裁费、诉讼费、律师代理费、土地使用税、耕地占用税、车船使用税、报废工程损失、固定资产损失、坏账损失、借款利息、器材处理亏损、其他待摊投资等。3．待摊投资支出（2）在待摊投资支出中有一项重要的支出项目——建设单位管理费。建设单位管理费是指建设单位为进行建设项目筹建、建设、联合试运转、验收总结等工作所发生的管理性质的开支。3．待摊投资支出（3）建设单位管理费开支范围包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险金费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质的开支。3．待摊投资支出（4）特别条款一：——建设单位应严格按照规定的内容和标准控制支出，不得将非法的收费和摊派计入待摊投资支出；——业务招待费不得超过建设单位管理费总额的10％；——施工现场津贴比照当地财政部门制定的差旅费标准执行；3．待摊投资支出（5）特别条款二：——建设单位管理费以批准的概算为基数实行总额控制，分年度据实列支。特殊情况确需超过上述开支标准的，须事前报同级财政部门审核批准。——建设单位发生单项工程报废，必须经有关部门鉴定。报废单项工程的净损失经财政部门批准后，作增加建设成本处理，计入待摊投资。4．其他投资支出其他投资支出是指建设单位按批复的概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋和基本畜禽、林木等购置、饲养、培育支出以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出。5．转出投资支出转出投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的产权不属本单位的与项目配套的专用设施投资支出。包括专用道路、专用通讯设施、送变电站、地下管道等。6．待核销基建支出非经营性项目发生的江河清障、航道清淤、飞播造林、补助群众造林、退耕还林（草）、封山（沙）育林（草）、水土保持、城市绿化、取消项目可行性研究费、项目报废及其他经财政部门认可的不能形成资产部分的投资，作待核销处理。在财政部门批复竣工决算后，冲销