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1问责“决策失误”文/魏道培2006-12国家审计署审计长李金华曾说，领导干部因决策失误带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。他还说，有的领导干部贪污几百万元被查处大家拍手称快，但有的领导大笔一挥造成决策失误，可能一下子就损失十几亿、几十个亿，比贪污受贿更可怕。陕西省榆林市一位副市长在他的题为《一个副市长眼中的基层行政十弊》这一篇影响广泛的文章中，更是直截了当地说“决策失误是最大的腐败”。当然，这样说，不是说贪污受贿等腐败的危害不严重，而是说，决策失误所造成的危害更加触目惊心。确实，如果我们细加剖析，就会发现，一些工程项目之所以令人匪夷所思，往往就是决策失误造成的，它给中国的经济建设、社会发展造成了极大的影响。国家审计署报告披露，2002年全国审计机关查出由于违规担保等决策失误，给国家造成了72.3亿元的损失；2004年，在他们对10家中央企业领导人任期经济责任审计中查出，这些企业转移挪用、贪污受贿等涉及经济犯罪的金额为16亿元，而由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达145亿元，竟是9倍之多。2005年的审计报告又指出，当年1至11月，全国共查出各类违法违规问题金额2900多亿元，揭示损失浪费问题金额也达150多亿元，其中相当一部分损失浪费是由于决策失误造成的。同时，据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年间，我国的投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。确实耐人寻味而又触目惊心！谁能承受得起如此沉重的“失误”？群众有一句顺口溜，说决策失误是“票子全花了，工程白搭了，领导高升了，百姓遭罪了”。新中国成立，从大跃进、文化大革命等政治决策的失误，到大炼钢铁、围湖造田以及一些地方政府经济决策的失误，给中国政治、经济、文化和社会所造成的损失，无法估量。当然，这是从大的方面说的。这里，我们主要就经济领域发生的决策失误现象进行观察。不堪承受的决策失误政策决策失误在我国，由于体制的原因，在相当长的一段历史时期，政府掌握了全部的经济决策权。改革开放以来，虽然我们坚定不移地进行政府管理体制改革，但是，仍然有相当大的经济决策权掌握在政府手中。由于一些领导干部不懂经济，不循规律，只是凭自己的经验和好恶行事，不进行科学民主的决策，结果造成了我国经济结构的严重不合理，严重的重复建设，并由此造成了资源和资金的极大浪费，严重影响了经济的可持续发展。2最典型的是开发区的一哄而上。上世纪九十年代，曾出现了开发区建设热，不少地方罔顾实际、不顾规律，从省到市到省到乡甚至村一级，都纷纷建设开发区。粗略估计，这一时期各地上马的大大小小名目繁多的开发区多达一万个。结果则是事与愿违，不少开发区既荒芜了大片土地，又损失了巨额资金。河南省灵宝市豫灵镇借债建开发区，结果欠下了一亿多元债务，按照该镇的经济实力，还清债务得要100年。属于政策性决策失误的，还有由于对产业导向的把握不准，对市场消费能力的估计失当，一度使相当一些产业盲目建设、急速扩张，造成了在相当一段时期我国经济结构的不合理问题突出。温家宝总理在2004年2月10日召开的一次会议上指出，不少行业和地方盲目投资、低水平重复建设严重。比如钢铁业，有关人士就忧虑地指出，新的“大炼钢铁”趋势已现，近几年来的增幅之大已破世界历史纪录，全国人均产钢达到140公斤，超过世界平均水平，而且这一势头有增无减。过热趋势有增无减的当然不仅仅是钢铁产业，其他如电力行业也出现了类似的现象。内蒙古就是由于对宏观调控的全局性、重要性和严肃性缺乏认识，片面追求电站建设规模，在电力建设上做出了错误决策。2006年8月16日，国务院对内蒙古新丰热电公司违规建设问题和重大施工事故相关责任人员做出严肃处理，并责成对项目违规建设负有领导责任的自治区政府正副三位主席向国务院做出书面检查。据调查，新丰电厂建设规模为两台30万千瓦燃煤机组，工程总投资达28.88亿元。而且在项目的建设过程中，当地有关部门和企业还越权审批、违规批地、虚假申报、突击建设。尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止。更严重的是，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，严重背离了科学发展的轨道。项目决策失误平心而论，不少领导干部想上项目、上大项目、多上大项目，出发点往往是想“为官一任，造福一方”。特别是现在各地竞争激烈，主要领导大多肩负着“比学赶超”的压力。如果项目成功上马，就可以极大地“拉动”地方经济和社会的发展。所以，一些领导干部往往轻易决策，不顾实际地拼命“上项目”，结果是盲目的决策导致了国家巨额投资付诸东流，政府背上了沉重的包袱。机场投资建设中出现的决策失误，非常典型。广东省珠海市当时的主要领导决心建造“全国最先进的机场”，于是拍板于1995年投资40亿元（总造价69亿元）建设珠海机场。他们原本指望机场靠营业收入来偿还银行的贷款和拖欠的工程款，不料却陷入了巨大的亏损之中，拖欠的巨额债务根本没有能力偿还。事实上，当时在决策过程中，已经出现许多失误现象。当初，国务院、中央军委批准珠海机场的规模，是利用旧三灶机场改建为中型国内机场，跑道长2800米，投资额2亿元，而当时的珠海市主要领导却擅自更改这一决定，另行填海兴建跑道长达4000米的大型国际机场，单是机场本身的投资额就达到40多亿元。对此，国3务院曾发文做出严厉批评。除了批评擅自更改中央决定外，还批评未经国家批准就签订了引进国外先进的导航和地面服务设施的商务合同，支付定金1500万美元。造成既成事实后，要求国家批准借用国际商业贷款指标9060万美元，在未经国家批准开工的情况下，主体工程已建设大半。国务院的文件还具有预见性地指出，“目前，在半径不到100公里的范围内，已经建成和正在建设的有深圳、珠海等四个国际机场，并已开始建设或准备建设高速公路、高速铁路等，使珠海机场客流量在较长时间内很难达到预期的要求，直接影响到还款能力”。当然，在机场建设项目上，亏损的并不仅仅是珠海机场。四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元。在竣工后的两年间，还有1亿多元工程款未付清。据审计部门调查，绵阳机场几年来未发挥或未完全发挥投资效益的资产高达2.2亿多元。即便如此，这几年来，机场热还是一直“高烧不退”。一个最常听到的理由是，为了“改善投资环境”。不少地方政府表示，如果当地有一个机场，哪怕是只有一条跑道的小机场，“只要天上飞的能在我们这儿着陆，我们就可以和外商谈投资的事”。但是，他们往往很少考虑客流吞吐量、地理位置和交通需求如何，以及机场建设的后续问题，即缺少的是决策前的可行性研究。统计表明，支线飞机的上座率达到年流量50万人次，是盈亏平衡点。除了机场这样的巨大投资项目外，因决策失误所导致的项目失败，在其他领域也多有发生。总投资高达80亿元的广州乙烯工程项目，也是决策失误的典型。当初的决策者一味乐观于“石化企业效益一片大好”，而没有充分考虑这一巨大投资工程项目的远景，更没有考虑到国际市场能源供应的掣肘，特别是国家投资体制发生的变化。以往，国家重点项目都由国家拨款，等广州争取到乙烯项目后，国家投资体制发生了变化，改为地方筹款为主，原定由广州市和中石化各出资一半的合资比例变为9∶1.然而，在形势已经发生了巨变的情况下，项目决策者仍然“成竹在胸”。结果，工程从1988年国家批准立项，几经周折到1997年8月建成试产，即由于自身资金严重不足，试产不到3个月便宣告停产。试产3个月实现的销售收入只有1亿多元，而在建设投资中已有7亿多元的资金缺口，建设期投资的债务利息每年最少要5亿至8亿元。所以说，这样的结局，是在上马时就已经决定了。规划决策失误一项大型工程的规划设计，不仅会影响到项目本身的经济效益，更重要的是会改变周边的环境状况。所以一旦规划设计失误，遭受损失的不仅仅是财政投资，还会出现许多连带灾害。安徽省合肥市投资亿元上马的“现代化垃圾处理厂”最后成了“垃圾工程”，就是一个实例。那么，当初是如何规划决策的呢？当时，合肥正在热火朝天地创建国家卫生和环保城市，所以考虑在垃圾处理上也要有超前意识，并决定哪怕财力有限，也要兴建一个采用国外先进技术的大型现代化垃圾处理厂。这个总投资达1.06亿元的项目，是安徽省和合肥市的重点工程，所以很快通过了全部审批程序。审批得以通过，最重要的是可行性研究报告。而专家经过多轮论证后，一致选择了堆肥工艺。然而现在却又一致认为，垃圾处理厂之所以没有发挥效益，就是因为堆肥工艺选错了，它太超前，不符合当地的实际情况。4明明脱离了实际，可当时专家又怎么众口一词认为规划设计应该超前呢？原来这里有一个“奥妙”，就是在专家论证之前，合肥市政府已经有了明确意向。在市政府的一份会议纪要里，已明确提出这个项目应采用堆肥工艺。既然市里已经定了调子，专家们也就一致建议“为了创建国家卫生城市，要建一座与现代化城市相匹配的现代化大型垃圾处理厂”了。然而，2001年工程竣工刚一试运行，就发现“事与愿违”，存在严重问题，唯一的选择就是停用。作为补救措施，合肥市政府不得不再投入一亿多元，兴建了一个生活垃圾厂。但几年下来还是不堪重负，终于造成严重污染。近年来，城市建设（包括搬迁、扩建）越来越追求“时尚”，一些地方一味地贪大求洋，互相攀比，动辄以创“中国第一”和“世界记录”为荣，有的靠高投入、高负债而突出“高价政绩”，给国家和人民造成了很大损失。玉门市是甘肃省酒泉市所属的县级市，人口只有18.9万，2004年全市财政收入仅为1.4亿元。然而，这个小县城竟敢花7亿元进行“豪华搬迁”。特别是由于规划设计得不科学，或拆掉重建，或停止营业，遭到了当地群众和社会舆论的尖锐批评。该市2003年8月建成的占地7万平方米、总投资690万元的世纪广场，在2005年10月中旬又扒掉地面重新建设，新建总投资达1500万元。为什么要扒掉重建？一是彩砖地面冬天太滑，不利于人们行走；其次是因为盐碱侵蚀得太厉害，许多地面已被严重破坏。另外，投资2800万元、按三星级标准建造的集住宿、餐饮、商务、办公于一体的现代化涉外玉门宾馆，由于客源稀少，也已停止营业。“豪华搬迁”让当地财政“透不过气来”。截至去年底，仅建设局的负债就超过一亿元。长期负债建设，造成欠款不断增加，农民工工资拖欠严重，多次被酒泉市清欠办通报。个人决策失误一些国有企业领导大慷国家之慨，在投资、担保等方面，根本不予充分的调查、分析和研究，往往是“脑袋一拍，大笔一挥”，便擅自盲目决策，致使国家的巨额财产付之东流。还有由于一些地方的领导盲目追求经济的发展速度，没有树立起科学发展观和正确的政绩观，因而不顾当地实际、群众意愿和经济社会发展的规律，独断专行，这就出现了许多“三拍现象”，即拍脑袋决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人，屡屡因决策失误而劳民伤财，贻害一方。最典型的莫过于国家电力公司原任个别官员的决策失误所导致的巨额损失。2003年，国家审计署抽调大约1300余人对国电公司进行审计，发现国电公司在投资、借款、担保、大额采购等方面的决策失误而导致的国有资产流失，已达到触目惊心的程度，涉及的金额高达78.4亿元。其中因个别领导违反决策程序或擅自决策，造成的损失或潜在损失就达32.8亿元，占42%.一位参与了此次审计的官员说：“毫不夸张地说，前任某些官员对国有资产的处理，完全可以用‘慷慨'形容。”一个例子是，北京供电公司总经理赵某在公司不具备独立法人资格的情况下，在1994至1996年间，擅自为北京威克瑞公司提供担保，本息合计11.2亿元。由于威克瑞公司濒临破产，经法院判决，北京供电公司承担部分赔偿责任，造成损失4.57亿元。5地方上，安徽省原副省长王怀忠在任阜阳市委书记期间那些“志得意满”的“战略”决策，也造成了巨大的损失。王怀忠干什么都是“大”字当头，什么“构建工业大走廊，营造外贸大都市”、“十大农业舰队，五大农业工程”等等，一时间走进阜阳，让人仿佛重又回到了“大跃进”时代。结果，他“拍屁股”走人了，给阜阳留下了20亿元的“政绩包袱”，相当于阜阳财政可支配收入的5倍，至少透支了未来10年的财力。河南省卢氏县委原书记杜保乾提出在卢氏这座北方小山