冷战后欧盟的冲突干预以亚洲为例

冷战后欧盟的冲突干预：以亚洲为例2014年9月5日来源:《欧洲研究》2014年1期薛力中国社会科学院世界经济与政治研究所国际战略研究室副主任肖欢容中国传媒大学国际关系研究所教授冷战结束后，欧洲长期面对的军事威胁消失，地区整合进程加速，欧盟的综合力量提升，在全球发挥影响力所受的限制明显减少。因此，欧洲有意愿、有可能、也有能力在地区与全球事务中扮演更为重要的角色。欧盟对区域内外暴力冲突的干预，正是欧洲发挥其影响力的一个重要方面。冲突干预是欧盟共同外交与安全政策(CFSP)的一个重要组成部分。值得关注的是，在过去的十多年里，欧盟在推进制度建设上遇到了不少麻烦：法国和荷兰在2004年举行的公投否决了《欧洲宪法条约》；爱尔兰在2007年否决了《里斯本条约》。但是，欧洲安全与防务政策的实施依然取得了显著进展：从政治宣言性质的共同外交与安全政策转变为具有可操作性的欧洲安全与防务政策(ESDP)，并多次采取行动。ESDP行动从无到有、不断增加，并建立了欧洲防务机构。具体而言，在1999年科隆会议决定建立ESDP后不到3年的时间里，就建立了必要的制度和机构，并实施了实际干预行动。干预行动从2003年的1次增加到2009年的23次，[1]涉及地区包括巴尔干、高加索、非洲、中东乃至亚洲。[2]与此同时，欧盟防务开支也相应增加，早在2003年，欧盟成员国25国的国防开支总额就达到了2081亿美元，为美国(4049亿美元)的一半。[3]一、欧盟对亚洲干预的主要特征20世纪90年代，欧盟就已成为东盟地区论坛(ARF)、亚太安全合作理事会(CSCAP)、亚欧会议(ASEM)及朝鲜能源开发组织(KEDO)的成员。欧盟在冷战后日益关注亚洲安全问题，基于两个原因：欧盟将自己视作全球行为体，认为自己应该在全球安全中承担责任；[4]亚洲是全球经济发展最快的地区，与欧洲的政治、经济联系日益密切，亚洲政局不稳将影响欧洲的整体福利。[5]总体而言，英法两国是欧盟安全与防务政策的主要驱动力和干预行动的领导者，西班牙、波兰等国是此类行动的积极参与者，而德国和意大利则是主要支持力量，尤其是在理念和经济上。当然，美国的同意(至少是默许)必不可少。从干预的次数、力度、开支和政策框架等方面都可以看出，欧盟对外干预的重心1999年之前在欧洲，1999年之后在非洲和西亚。根据欧盟安全研究所(EUISS)的一项研究，在欧盟1999～2009年间进行的23次干预行动中，10次在非洲，6次在欧洲，7次在亚洲。在亚洲的7次干预行动中有6次在西亚(格鲁吉亚和巴勒斯坦各2次，伊拉克和阿富汗各1次)，只有1次在东南亚(印度尼西亚)。[6]即使加上不在欧盟安全研究所分析范围内的柬埔寨、斯里兰卡和东帝汶案例，东南亚地区也只有4次。冷战后欧盟对外干预具有哪些特征？白云真博士研究了欧盟在非洲的干预行动，总结出4个主要特征：民事与军事权力相结合，干预工具的综合性，多边主义和预防性。[7]这对笔者具有重要的启发。但他的指标也适用于美国的干预行动，欧盟特色不够突出。而且，“民事与军事权力相结合”与“干预工具的综合性”之间也存在交集。因此，在他分类的基础上，本文以欧盟在亚洲的干预行动为例，进行了另一种具有较强欧盟特色的分类。欧盟对亚洲暴力冲突的干预，实际上包括两个部分：暴力性民族冲突与国际战争。暴力性民族冲突包括柬埔寨、斯里兰卡、东帝汶、亚齐、巴勒斯坦等案例；国际战争则包括阿富汗战争、伊拉克战争和格鲁吉亚战争。由于巴勒斯坦与格鲁吉亚各有2次，因此，本研究实际分析了欧盟的10次干预行动。(一)注重多边合作，强调干预行动的合法性欧盟很少单独采取干预行动，通常是与其他国际组织或国家协调后行动。欧盟在这方面的多边合作，既包括成员国之间的协调与合作(如德国与荷兰联合接管驻阿富汗国际安全部队)，也注重与全球性、地区性和专门组织(如联合国、非盟、东盟)的合作(如欧盟在2003～2007年进行的14个干预行动，11个基于安理会决议，3个获得争端双方或当事国政府的邀请)，[8]有时还与某些国家开展多边合作(如在斯里兰卡案例中，欧盟与挪威、美国、日本组成援助斯里兰卡东京会议的四个联席方)。欧盟这么做的目的在于最大限度地实现干预行动的合法性，进而令干预效果最大化，因而被概括为“有效的多边主义”，[9]这在亚齐案例中表现得较为典型。对亚齐的干预行动由芬兰主导、欧盟配合。2005年上半年，在芬兰前总统阿赫蒂萨里的调解下，印尼政府和“自由亚齐运动”(GerakanAcehMerdeka，GAM)代表在赫尔辛基举行了数轮和谈。8月15日，双方正式签署了包括8个方面内容的谅解备忘录(MOU)，印尼政府在备忘录中同意亚齐享有广泛的自治。同日，“自由亚齐运动”士兵上缴武器。[10]这促使欧盟采取进一步的行动。2005年9月6日，欧盟理事会通过了旨在采取联合行动的共同外交与安全政策643号议案，决定组建218人规模的亚齐监督团(AcehMonitoringMission，AMM-Aceh)，其中125人来自欧盟，93人来自东盟；工作期限为2005年9月15日至2006年12月15日；监督团的使命是：监督GAM解除武装、复员和安置，监督其他零散军事人员的安置，监督亚齐立法过程和人权形势，调查违反谅解备忘录的情况和有争议的特赦案例，帮助各派建立联系并进行良好的合作。[11]监督团分为4个团队，成员来自泰国、马来西亚、文莱、菲律宾和新加坡。另外还有1个后勤团队，由瑞典提供。至2005年底第一阶段行动顺利，因此始于2006年的第二阶段监督团裁减了人员。2006年7月，印度尼西亚国会通过了《亚齐自治法》，赋予亚齐省地方政府更大的自治权。根据《亚齐自治法》，亚齐开发石油和天然气收入的70%将由本省支配。2006年底，监督团顺利完成任务。欧盟与其他地区组织合作开展干预行动，这并非第一次，[12]但由欧盟主导则是首次。而且，由于任务完成得很顺利，欧盟此后继续在警察培训等方面对亚齐给予支持。截止到2010年底，欧盟对印尼的经济和人道主义援助已达4000万欧元。[13]AMM-Aceh已经成为欧盟推行ESDP政策的一个经典案例。欧盟强调多边主义在非洲的军事行动中也有明显体现。以2003年在刚果(金)进行的阿特米斯行动(OperationARTEMIS)为例，除欧盟成员国之外，巴西、加拿大和南非3个非欧盟成员国也参与了这一行动，法国提供了总共1785人中的1651人，其他国家合计提供134人。[14]从军事角度看，这134人对于行动的成功与否影响不大，但体现了欧盟对多边合作的重视。这次由来自欧洲、非洲、北美洲和南美洲17个国家参与、为期3个月的行动，可称之为“欧盟领导的多国部队干预行动”。当然，这与美国主导的同类行动差别不大。(二)推行以某个成员国为主的“主导国模式”，小国主导较多基于多边原则和操作的便利，欧盟通常视情况而确定由一个成员国作为具体行动的主导国(leadnation)。比较突出的一点是，主导国既有法国、英国这样的大成员国和前殖民大国，[15]也有葡萄牙这样规模不大的前殖民国家，以及芬兰和挪威这样没有殖民历史的小成员国。小国唱主角更能凸显ESDP的意义，如芬兰主导亚齐案例，葡萄牙主导东帝汶案例，挪威主导斯里兰卡案例，在10次干预行动中占30%。这是一个比较有意思的现象，具有强烈的欧盟色彩。就斯里兰卡案例而言，应斯里兰卡总统库马拉通加夫人邀请，挪威从2000年开始斡旋斯里兰卡和平进程。在挪威的推动下，斯政府和泰米尔伊拉姆猛虎组织(LTTE)2002年签署停火协议。2003年，猛虎组织虽然退出和平谈判，但并没有退出停火协议。因此，欧盟与挪威、美国、日本成为援助斯里兰卡东京会议的四个联席方，于2002年11月、2003年4月、6月和2005年6月分别在奥斯陆、华盛顿、东京和布鲁塞尔举行了四次相关会议。不过，由于猛虎组织态度反复并多次策划爆炸行动，2006年欧盟将猛虎组织列为恐怖组织并实施了多方面的制裁：冻结与猛虎组织有关的个人和实体的金融资产，切断猛虎组织的经济来源，并加强欧盟成员国在此方面的警察和司法合作。欧盟试图以此促使猛虎组织放弃暴力重回谈判。这些欧洲小国为什么能在欧盟对亚洲的干预行动中发挥主导作用？有研究认为，国内的稳定、弹性的行政机构是小国外交政策成功的主要因素。[16]这是就一个国家内部而言，而小国对外干预政策之所以有效，建立国际联盟可能是最主要的原因。上述三国在实施干预的过程中，均有欧盟的支持，有的还获得了联合国、美国和日本等国家的支持，实际上是与这些力量形成了国际联盟。同样不容忽视的是获得被干预国家冲突各方的信任。冲突各方相信小国在干预过程中会基于道义原则行事，提出的解决方案相对公正，也不会在方案被拒绝后单方面采取军事干预等惩罚行动。以斯里兰卡为例，印度此前的干预行动就因不被猛虎组织所信任与接受而以失败告终。印度在1983-1990年期间是斯里兰卡冲突的主要干预国，自1987年派出维和部队(IPKF)以来，累计达到15万人。[17]即便如此，印度也未能让冲突双方实现停火，自己也因损失惨重而在1990年全面撤军，转而推行不插手、不干预和中立的政策。[18]但印度最终未能获得泰米尔猛虎组织的谅解，1991年拉吉夫·甘地被猛虎组织派出的人体炸弹暗杀。挪威也不是第一次斡旋和平进程。1993年巴以双方达成的《奥斯陆协议》，就是在挪威的撮合下、经过14次秘密谈判而达成的，成为巴以和平进程中的标志性事件。斯里兰卡邀请挪威主持斡旋工作，也与此有很大关系。从上述几个例子可以看出，小国干预暴力冲突和国内战争，具有独特的优势。(三)强调民事领域的干预，发展出“任务主导国模式”和“格鲁吉亚模式”强调民事领域的干预是欧盟进行冲突干预的又一个显著特征。迪歇纳(Duchene)、忒切特(Twitchett)等欧洲学者就将欧共体视为“没有军事力量却一样能对国际关系施加影响的民事力量或民事集团”。[19]本文提及的格鲁吉亚案例便表明了ESDP强调民事干预的特征。2008年格鲁吉亚与俄罗斯之间的战争爆发后，格鲁吉亚希望欧盟能进行全面的干预，但欧盟仅仅同意派出监督团进行民事干预。这固然与欧盟的军事干预能力不足有关，但更重要的是，欧盟意识到了军事干预的局限性。军事干预只能制止冲突，但不能解决导致冲突的根源，为长远效果计，应该着力于利益冲突的调解、法律制度的恢复与完善等。(1)强调民事领域的干预2008年9月开始的欧盟格鲁吉亚监督团(EUMM-Georgia)行动，旨在协助终止格鲁吉亚与俄罗斯之间的冲突，稳定格鲁吉亚尤其是南奥塞梯与阿布哈兹的局势；监督冲突方的民事行为，包括“六点协议”的执行情况；与联合国、欧安组织密切合作；为格鲁吉亚建立战后长期稳定。监督团由来自24个欧盟成员国的340名成员组成，至2010年的预算为4960万欧元。[20]欧盟对格俄冲突的干预具有如下特点：其一，反应迅速。冲突发生后立即与欧安组织采取联合行动，于冲突第三天(8月12日)便促使格俄双方达成了“六点协议”；其二，坚持仅进行民事干预，而非格鲁吉亚方面期望的全面干预；其三，全程参与。EUMM多次延期，至今仍在进行，欧盟希望通过这一行动在格鲁吉亚(包括南奥塞梯与阿布哈兹)实现和平缔造与战后长期稳定；其四，主要与格鲁吉亚政府合作，与俄罗斯的合作有限。俄罗斯并没有按协议全部撤军，欧盟也未能获得南奥塞梯与阿布哈兹的大力支持。[21]欧盟在伊拉克案例中发挥作用的领域主要是人道主义援助和法律体系重建等，其典型例子就是2005年7月开始实施的“欧盟驻伊拉克法律特派团行动”(EUJUSTLEX-IRAQ)。欧盟驻伊拉克法律特派团行动旨在加强伊拉克的法治并促进人权，具体做法是在欧盟成员国内为伊拉克培训中高级警察、法官、监狱管理人员，并促进这些人员之间的合作。17个欧盟成员国参与了这项工作，约旦和埃及则承办了3次相关会议。截至2009年6月的预算为800万欧元。各个成员国政府虽然都表示了支持，但这项工作在政治上仍存在争议，法国和西班牙政府等拒绝在安全状况恶劣的伊拉克进行这项工作，因而只能利用欧盟的培训设施，但一些大的活动