农村土地承包经营权及征地补偿款纠纷

农村土地承包经营权及征地补偿款纠纷(2012-11-0514:07:30)转载▼本文来自转载作者:张籽沐的小幸福农村土地承包经营权及征地补偿款等纠纷的司法应对张俊发布时间：:37随着国际金融危机影响日益加深，大批农民工纷纷返乡，相关矛盾日益凸显。如何充分发挥法院审判职能作用，妥善处理好农村土地承包经营权等纠纷，保障农民权益，促进农业结构战略性调整和现代农业的发展，维护农村社会稳定，已经成为我们必须认真思考并应立即着手解决的问题。本文试图在对现状调查分析的基础上，对相关问题提出探讨性意见，以期提供有益的参考。一、成都地区农村土地承包经营权等纠纷总体情况（一）案件数量急剧上升近年来，随着农村土地承包经营权流转的阶段性发展，相关纠纷呈缓慢上升的趋势。在金融危机背景下以及农民土地权利意识和维权意识的增强，土地承包经营权及征地补偿费等纠纷呈急剧上升趋势。据统计，2005年成都全市法院共受理相关案件79件；2008年为85件，其中1—4月共受理21件；2009年1—4月共受理32件，同比上升幅度为52.34%。需要说明的，据调查相当部分纠纷并没有进入诉讼。（二）案件类型复杂多样1.土地承包合同纠纷。主要表现为，发包人擅自毁约，将土地另发包他人，发包人单方提高承包金，发包人不能按合同规定及时将土地交付承包人使用，不能保证承包人安全地使用土地、发包人强行收回外出务工农民和“农转非”成员承包地等导致纠纷案件的产生。承包人违约的情形主要是不按时交纳土地承包金、未经发包方同意擅自转包、擅自改变土地用途等。2.土地承包经营权流转纠纷。根据现行法律的规定，在我国，农村土地承包经营权的流转方式主要有转包、出租、互换、转让、抵押及入股六种。〔1〕实践中如承包人采取转让方式流转土地承包经营权，未经发包人同意的；采取转包、出租、互换流转方式时，未报发包方备案的；强迫承包人进行土地承包经营权流转的；因流转改变土地的性质或使用用途的的；流转合同中双方当事人因履行合同发生纠纷的。3.承包地补偿费及征地补偿费分配纠纷。此类纠纷涉及两个问题：一是哪些款项应分给集体成员，哪些款项应分给原承包方，由于有些村集体及成员对相关法律和政策不了解，又有利益驱动，常因土地收益数额及其分配方式发生纠纷。二是哪些人属于分配主体，常涉及原告村民资格问题，其中涉及一些特殊群体的利益保护问题。实践中，容易发生集体经济组织成员资格争议的人包括：“外嫁女”、“上门婿”、新生子女、违反计划生育出生的人、收养子女、丧偶和离婚妇女、服刑人员、大中专在校生、服兵役人员、外来户、农民轮换工、“空挂户”（为了上小学、中学的方便，或进城经商的方便，将户口登记在亲戚的户籍簿上的情形）等。此类案件表现形式上往往是被剥夺了分配资格的少数村民以村民小组为被告。村民小组拒分的理由均是村规民约或村民集体组织会议决议。4.与农村土地承包相关的侵权纠纷。一是土地承包、转包中的侵权纠纷。如发包人重复发包后，与后一承包人共同将原承包人在承包地上种植的农作物和建造的设施损毁。承包地集体流转后，原承包人反悔而损害现承包者的林木等。二是因土地调整引发的承包经营权侵权纠纷。如承包期内，村社、乡镇用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。有的还利用职权找借口变更、解除土地承包合同等，如因负责人的变动而变更或解除荒山承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。有的不落实二轮承包时延长土地承包期三十年的政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，或超额预留机动地等。（三）案件特点十分明显1．案件处理的时效性要求加大。在金融危机背景下，部分农民工由于就业困难返乡，经济上十分窘迫，甚至存在基本生活问题。因此往往要求法院及时处理纠纷，支持其获得承包地及相关补偿费用的诉求以维持生计。2．群体性纠纷较多。部分土地承包纠纷案件呈现为群体性，涉及的人员少则几十户，多则上百户。尤其在大量农民返乡的情况下，农村常住人口急剧增加，加之部分农民由于在大城市工作提高了维权意识和维权能力。这类案件的结果由于与农民的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会产生不稳定因素。3．当事人诉求的对抗性明显。如土地承包合同的发包方村委会的诉讼请求大多以确认承包合同无效、解除承包合同、追缴拖欠的承包费为主；承包方的诉讼请求大多以要求继续履行合同、分配承包土地、赔偿损失为主。双方的诉讼请求具有明显的对抗性。二、司法困惑：当前背景下规范性司法面临的尴尬无庸质疑，即使没有金融危机，农村土地承包经营权及征地补偿费等纠纷也客观存在。但是我们可以肯定，金融危机的到来更加促使或者说激化了这些矛盾，一些潜在的矛盾被引发出来，历史与现实等因素叠加在一起，大大增加了处理的难度。（一）纠纷大都具有乡土社会性质所谓乡土社会性质是基于与市民社会相比较，乡土社会的规则观念相对淡漠，往往存在民间法与制定法的冲突。主要表现在以下方面：一是相关民事行为不规范。不少农户之间的土地流转，只有口头约定，而没有签订书面合同来规范双方的权利和义务关系，使流转双方的权利、义务和责任处于一种不稳定的状态〔2〕。此外，流转合同变更、解除及违约责任等条款约定不明，致使合同双方均存在一定程度的困惑和担忧，并成为了潜在的纠纷隐患。例如，2002年农村费税改革前，由于当时种地农民税费负担重，农业生产成本高，农产品价格低，在土地流转时，流转费约定得较低。但现在，随着国家惠农政策的贯彻落实，免征农业税、取消农业生产用水费以及整理改善土地生产条件等，使土地流转的环境发生了较大的改变，农民以此要求调高流转费，而业主以合同为依据不同意调整相关费用。二是民间法与制定法相抵触的现象突出。以集体经济组织成员资格的认定问题为例，表明看是身份之争，但实际上身份之争背后的财产之争，在土地承包和补偿费案件中都有体现。现行法律和司法解释对如何认定集体经济组织成员资格没有统一明确规定。《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第八条以户口作为界定农村集体经济组织成员资格的标准之一。第九条规定了几类特殊人员的集体经济组织成员资格。〔3〕最高法院民一庭起草的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（草案）中拟定了农村集体经济组织成员资格认定标准初步意见。最高法院审判委员会认为，农村集体经济组织成员资格问题事关农民基本民事权利，属《立法法》第42条第（1）项规定情形，法律解释权在全国人大，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。根据《立法法》第43条规定，最高法院审判委员会建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。〔4〕目前，全国人大常委会尚未就此问题作出解释或规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）赋予了村民自治的法律地位。同时规定村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律和国家的政策相抵触。但从调查结果看，许多村规民约的内容都跨越了国家法律的限度。许多村规民约非常强调村庄的边界，将某些人群如“外嫁女”、“上门婿”、“外出务工经商人员”排斥在村庄之外〔5〕。尽管在这些村规民约的制定过程，被集体经济组织称为经过了“民主程序”，体现了“自治精神”。然而从内容上看，这些村规民约采取各种形式剥夺了国家法律规定的公民基本权利，农村土地承包法。可称之为“多数人的暴政”。（二）纠纷双方当事人地位失衡实践中村组或社区为被告的案件较多。虽然土地承包合同纠纷中，既有村民告村组的，也有村组起诉村民的，但目前村组当被告的案件较多〔6〕。在此类纠纷中，双方地位失衡，一方往往利用村民自治组织等形成决议，损害村民利益。以土地流转合同纠纷为例，流转合同主体往往呈现不合法的状况。根据《农村土地承包法》第32条的规定，承包土地流转的主体只能是承包人，除此之外的其他任何单位和个人都不得成为土地承包经营权的流转主体，也就是说，承包土地流转合同的“甲方”应为承包人本身，但在土地承包经营权转包、出租等实际操作过程中，在多数情况下，村级集体组织、村民委员会、村民小组以及社等直接充当了承包土地流转的主体，与相对人签订承包土地流转合同而成为了“甲方”。我们在实地调研时收集的几个典型地区的合同样本，不论是“土地租赁协议”还是“农村土地使用权流转合同”，出租方、出让方均为农户所在的社，由社长在协议、合同上签字，农户的签字捺印则以全体农户自愿出租、转让承包地书的形式附在合同的最后，或者由几位社员代表在协议、合同上签字以表全体社员自愿出租、转让承包地。（三）大多数纠纷通过诉讼难以彻底解决土地承包呈现主体多元化、方式多样性和承包纠纷的复杂性特点。主体多元化表现在农村土地承包的主体由农村集体经济组织成员扩大到以农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，尤其是农业科技公司的迅速发展，丰富了土地承包合同的主体。土地承包的多样性体现在以土地承包为主的土地使用方式发展为承包、流转、租赁等多种形式并存的方式，农村土地承包经营制度经过多年的探索和发展，并不断地立法予以完善。主体的多元化和方式的多样性，必然导致农村土地承包纠纷的复杂性，增加了人民法院审理此类案件的难度。与此同时，近年来，随着我国经济的快速发展，相关涉诉信访也在整个涉农信访中占有相当大的比重。与其他涉农纠纷相比，此类纠纷因为与土地直接挂钩，往往涉及众多农民的根本利益，具有群体性、矛盾激烈、难于化解的特点。一方面，对于某些纠纷的处理，我国还没有相应的法律法规、规章或司法解释就有有关问题做出明确规定，如村民资格认定问题；另一方面，对于某些纠纷的处理，法律虽然作出了明确规定，如《土地承包法》明确规定了“外嫁女”的土地承包问题，但是在实践中却很难处理，即使法院支持“外嫁女”有承包权，但是很难执行。此外，承包经营权流转案件判决后，流转后的经营者往往无财产可供执行，地上附着物在纠纷发生后，往往缺乏管理，剩余价值较低，难以赔偿农户的损失；而农户未得到赔偿，大多数又不愿意复耕，造成新的损失，社会矛盾难以消化，容易引发群体上访。三、应对之道：基于司法与政策层面的综合考察（一）价值取向：在利益衡量上向农民个体适当倾斜我们认为，目前必须坚持切实保障农民的合法利益的原则和价值取向，在此前提下进行利益衡量。“保民生、保稳定，重点在农民。”农业部部长孙政才曾表示，今年要高度重视并妥善解决好农民工返乡可能出现的土地承包和流转纠纷，维护好农民工合法土地承包权益。农民是中国的特殊群体，耕地目前仍然是他们的基本保障，农民占中国人口的大多数，农民的安居乐业关系全局。在当前国际金融危机的背景下，农村土地流转日趋加快，保障返乡农民工土地承包权益，化解土地纠纷，保护与之相关的承包权和收益分配权。违法流转的农民工承包地，农民工要求退还的要坚决退还；因长期占用不能退还的，要负责安排返乡农民工就业。农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占返乡农民工的土地流转收益。（二）制度建设：以从源头上减少涉土地承包经营权纠纷为基点农村土地承包经营权纠纷等案件带有高度的政策性，从保护改革和促进改革深化的角度，单纯的司法介入难以从根本上和源头上彻底解决问题。1.强化农村土地权利的公示。按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题。当前农村土地纠纷相对增多，在稳定现有农村土地权属关系的前提下，应当注重发放涉及农村土地的国有土地使用权证和集体土地所有权证，明确农村中那些土地应归国家所有，或农民集体所有，分别属于哪一级农民集体所有，明确土地之间的界限，长远稳定农村土地固有权属。农村土地承包经营权属于不动产物权的他物权，该权利的取得与权利主体享有的集体经济组织成员资格有密切关系。农村土地承包经营权证具有不动产权利凭证的性质和作用，该证书的发放对稳定农村土地关系具有十分重要的意义。2.加强对土地流转的引导。由于土地流转合同一般签订的时间较长，基层政府和有关部门一定要长远考虑，要注意考虑政策、市场变动的因素，比如租金的约定